為什麼美國災難機構沒有為災難做好準備

E&E 新聞的一項調查顯示，聯邦緊急事務管理局（FEMA）因應對數百起州可以自行處理的小型洪水、風暴和其他事件，浪費了超過 30 億美元，並濫用了數千名員工。

FEMA 長期以來高估了美國各州因小型災害造成的損失，並低估了各州應對災害的能力。自 1998 年以來，這些錯誤至少觸發了 325 次不必要的人員和資金部署。

E&E 新聞發現，這些錯誤還導致房主和企業從小型企業管理局獲得了 7.25 億美元的低息災難貸款。

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幾十年來，FEMA 一直向小型災害部署工作人員，儘管聯邦審計員警告說，它正在向可能不需要幫助的州派遣緊急工作人員和資金。聯邦法律規定，FEMA 應該僅在災害威脅到州一級應對能力時才提供援助。

FEMA 對小型災害的關注是在氣候變化加劇颶風、洪水、雷暴和野火，以及在易發災害地區開發擴大的背景下發生的。現在觸發 FEMA 援助的許多事件正變得司空見慣，這引起了該機構內部的擔憂，即如果繼續將資源浪費在小型災害上，它將無法應對日益增多的大型災難。

其後果是顯而易見的：處於災難響應前沿的美國機構被小型災害分散了注意力，威脅到其應對過去十年中激增的大型災難的能力。

這種模式在 2017 年升級為危機，當時颶風哈維、艾爾瑪和瑪麗亞導致 3167 人死亡，並造成 2760 億美元的損失。

FEMA 在這些颶風中的失敗是眾所周知的。但這一點被忽視了：在哈維在休斯頓附近登陸的那一天，有 4948 名緊急工作人員被部署到其他災難或無法使用，這意味著當第一片雨開始淹沒德克薩斯州大部分地區時，該機構近一半的緊急工作人員被佔用。哈維被證明是美國曆史上最潮溼的颶風；它帶來了 60 英寸的降雨。

FEMA 在事後表示，FEMA 工作人員的轉移在該機構內部引發了一系列“非同尋常和破壞性的措施”，以重新分配員工。

今天，隨著颶風和野火季節的高峰期臨近，FEMA 的資源比以往任何時候都更加緊張。該機構面臨著嚴重的人員短缺，近四分之三的災難工作人員目前被佔用——要麼被分配到災難中，要麼正在休息。

“FEMA 正在被 1000 次削減慢慢耗死，”曾在 3 月之前擔任 FEMA 管理員的布羅克·朗在一次採訪中說。“當哈維來襲時，我認為我們沒有足夠的工作人員來部署到最大的事件中。我們正在外地為太多中小型災害配備人員。”

例如

• FEMA 正在幫助新罕布什爾州的兩個農村縣應對 2017 年 3 月的一場暴風雪，該暴風雪對基礎設施造成了 170 萬美元的損失。當時，該州正在積累 1.9 億美元的預算盈餘。

• 在俄克拉荷馬州，FEMA 正在應對 2017 年 5 月襲擊的風暴，造成了 510 萬美元的損失，而該州正在建立 4.52 億美元的預算盈餘。

• 在西弗吉尼亞州，FEMA 開設了三個臨時服務中心，以幫助居民獲得 7 月發生的洪災的緊急援助。FEMA 在這些中心開放的六週內提供了 469 筆贈款，而該州正在積累 11 億美元的預算盈餘。

在 2017 年 9 月 20 日被颶風瑪麗亞摧毀的波多黎各，直到 2017 年 10 月 21 日才獲得第一個恢復中心。那時是該領土宣佈破產六個月後。

“當《斯塔福德法案》制定時，其目的並非要處理例行的、反覆發生的災難，”前 FEMA 管理員克雷格·富蓋特說，他指的是 1988 年管理災難響應的法律。“當各州擁有 10 億美元的儲備時，我們宣佈了災難。”

該法律規定，只有在州和地方政府的“有效應對”能力“超出能力”時，FEMA 才能“補充”地方恢復工作。

在奧巴馬政府期間管理 FEMA 的富蓋特試圖透過使災難援助取決於州一級的災難減緩措施來提高各州的準備水平。但該計劃在各州和國會的強烈反對下夭折了。

富蓋特說：“當你一說他們不會獲得 [災難] 宣告時，就好像一頭扎進了電鋸裡。”

災難救助

FEMA 知道它存在問題。

在去年一項前所未有的承認中，FEMA 表示，其災難工作人員“在歷史上過度投入到較小的災難中”。

FEMA 在一份關於其對 2017 年颶風的響應的 評估 中表示，這些部署使“該機構準備和應對複雜災難和國家安全緊急情況的能力只有一小部分”。“這些限制影響了該機構在沒有不可接受的延誤情況下做出響應的準備程度。”

FEMA 的解決方案是讓各州管理小型災害，同時該機構報銷其成本並幫助它們更好地應對這些事件。這將使 FEMA 工作人員可以用於重大災難。

“FEMA 需要能夠快速響應大規模事件。但對於較小的事件，FEMA 真的需要更像一個整筆撥款機構，”前管理員朗說。

這個目標尚未實現。現在，該機構的處境比兩年前更加岌岌可危。自從朗五個月前離開後，FEMA 一直沒有永久管理員。

一位 FEMA 發言人被問及該機構如何幫助各州承擔更多的災難響應責任時說，FEMA 自 2017 年以來將其緊急工作人員增加了 25%，並“繼續積極招聘、入職、培訓和考核有才華的員工”。

但 FEMA 在一年中的這個時候比以往任何時候都更加繁忙。

數千名工作人員正在中西部地區幫助恢復今年春季與創紀錄的降雨和洪水有關的災後工作。但一些 FEMA 工作人員被分配到該機構試圖擺脫的小型事件中。

在 5 月下旬龍捲風襲擊俄亥俄州後，該機構批准了州長邁克·德瓦恩的援助請求，並開設了九個恢復中心，以幫助個人和家庭獲得緊急贈款。災難援助由州長請求，並由總統批准，總統在 FEMA 的建議下發布“災難宣告”。

共和黨人德瓦恩在簽署一項將州所得稅削減 4% 並宣稱擁有 27 億美元儲備的預算的四周前，請求 FEMA 提供 920 萬美元的贈款。

現在，FEMA 準備幫助應對重大災難的災難工作人員比 2017 年哈維登陸的前一天要少得多。昨天，該機構有 3624 名緊急工作人員可用。2017 年 8 月 24 日，有 6051 名可用。

“當你開始把所有這些小型和中等規模的災難加起來時，它們會對聯邦政府的能力造成影響。但它也向各州和地方政府發出一個長期的負面資訊，即我們不需要像我們應該的那樣做好準備，因為聯邦政府將繼續提供援助，”北卡羅來納州國土安全部韌性研究中心的前主任加文·史密斯說。

“依賴 FEMA”

FEMA 面臨的壓力是在各州在財政上退縮的背景下出現的。根據國家緊急事務管理協會最新的雙年度報告，2017 年，各州在緊急事務管理機構上的總支出驟降至 4.66 億美元。這還不到 2003 年各州支出 21 億美元的四分之一。

只有 26 個州有向遭受災難的居民或企業提供贈款或貸款的專案。

緊急事務管理協會的發言人凱倫·科布魯伊斯將支出下降歸因於十年前大蕭條期間各州的預算削減以及各州將災難成本轉移到地方政府。

該協會主席布拉德·裡奇說，各州在沒有 FEMA 的情況下處理了許多小型災害，他們需要聯邦政府的幫助來應對較大的事件。

“當你開始談論重建受損的公共基礎設施時，這對任何一個州來說都是一個巨大的挑戰，”艾達荷州緊急事務管理局局長裡奇說。

各州抵制 FEMA 放棄災難監督的努力。當 FEMA 在 2001 年表示將把小型災難的“主要管理權”下放到“感興趣的州”時，州官員對此不感興趣。

“大多數州仍然希望 FEMA 在那裡做很多工作，”2000 年代亞利桑那州緊急事務管理局的一位高階官員，在奧巴馬政府期間擔任 FEMA 災難響應主管的伊麗莎白·齊默爾曼說。

FEMA 平均向災難事件派遣約 100 名緊急工作人員。他們做所有事情：營救倖存者、協調恢復、提供緊急食物和住所，並幫助地方政府和個人獲得機構資金。FEMA 提供兩種型別的災難援助：“公共援助”，用於報銷政府的清理、公共安全成本和基礎設施維修；以及“個人援助”，用於向家庭提供現金以支付緊急費用。

“很多州沒有全職災難小組。他們甚至沒有災難預備役人員，”齊默爾曼說。“他們會想，那是 FEMA 做的事情，所以我們為什麼要去做呢？”

FEMA 表示，有七個州正在參與 2001 年建立的災難管理專案。

在 2018 年 4 月的參議院聽證會上，參議員瑪吉·哈桑 (D-N.H.) 對朗希望將 FEMA 從造成數百萬美元損失的災難中撤退的願望表示了許多小州議員的擔憂。“在我的州，這是一場巨大的災難，”哈桑說。

朗反駁道。

“我不能繼續派遣工作人員去處理每一場損失 200 萬美元的災難，”朗回答說。“國家需要我做好準備，應對瑪麗亞、哈維和艾爾瑪。”

國土安全和政府事務委員會主席羅恩·約翰遜 (R-Wis.) 似乎支援朗，他告訴朗，如果各州“依賴 FEMA，他們將不太傾向於真正形成你所說的緊急準備文化”。

三個月後，約翰遜和眾議員肖恩·達菲 (R-Wis.) 致信特朗普總統，敦促批准為威斯康星州的六個農村縣提供災難援助，此前降雨“對公共基礎設施造成了重大損害”。據估計，當時該州正在建立 3.2 億美元的預算盈餘，損失為 1310 萬美元。

特朗普批准了災難援助。

災難 4149

當賓夕法尼亞州州長（共和黨）湯姆·科位元在 2013 年該州遭受風暴襲擊後向 FEMA（聯邦緊急事務管理局）傳送一份 21 頁的援助請求時，他精確地估計了清理和維修的費用。

科位元的 24,530,675 美元估算似乎很可靠。它包括按縣劃分的成本細目、六頁天氣資料和一份 10 頁的敘述。

最重要的是，該估算超過了 FEMA 用於決定事件是否嚴重到足以獲得公共援助撥款計劃資格的成本門檻。

FEMA 根據每個州的人口設定美元門檻。當州政府官員尋求 FEMA 援助時，他們必須證明災難清理、基礎設施維修和公共安全的成本將超過其所在州的門檻。

FEMA 驗證了科位元的估算，奧巴馬總統於 2013 年 10 月 1 日批准了 4149 號災難。

科位元的估算完全錯誤。但這為聯邦援助的大量湧入打開了大門，這些援助可以將數十億美元輸送到一個州。

FEMA 的公共援助支付 75% 至 100% 的清理、維修和公共安全費用。個人援助計劃為家庭提供高達 34,900 美元的臨時住房和其他緊急費用。危害緩解補助金用於資助社群為建築物防風、將其移出洪泛區並採取其他預防措施。小企業管理局為企業主和房主提供低息貸款。

FEMA 在大多數災難發生後設立當地外地辦事處，派工作人員挨家挨戶幫助倖存者，並可以命令任何聯邦機構執行任何任務，從運送物資到保護建築物。 2017 年 9 月，在應對颶風哈維、艾爾瑪和瑪麗亞時，FEMA 指示 52 個機構提供價值 33 億美元的後勤援助，機構記錄顯示。

災難援助請求非常重要，以至於 FEMA 過去會透過電報通知州長相關決定。州國會代表團通常會向總統聯名致信，敦促批准。

如果事實證明該州的損失估算有誤，則不會有任何後果。

當 FEMA 於 2019 年 1 月結束對科位元在賓夕法尼亞州災難的處理時，清理和維修的成本最終為 1590 萬美元，比估算低 39%。

記錄顯示，克利爾菲爾德縣的道路維修費用估計為 220 萬美元，實際為 343,000 美元。傑斐遜縣的道路維修費用估計為 310 萬美元，實際為 556,000 美元。

如果科位元正確地預測了損失，FEMA 將會拒絕他的援助請求。在賓夕法尼亞州這樣人口眾多的州，1590 萬美元的災難遠遠低於 FEMA 的成本門檻。

賓夕法尼亞州緊急事務管理局的發言人露絲·米勒表示，出現高估是因為該請求是由“剛入職或不熟悉”FEMA 災難資金流程的人員整理的。

FEMA 向賓夕法尼亞州支付了 1590 萬美元的恢復成本和 230 萬美元的危害緩解費用，並在州首府哈里斯堡設立了一個外地辦事處，時間從 2013 年 10 月 3 日到 2014 年 1 月 24 日。

“各州存在偏見”

科位元的錯誤估計是州長高估損失並由 FEMA 批准的長期且代價高昂的模式的一部分。

E&E 新聞在其調查中發現，聯邦納稅人至少為不必要的災難花費了 12 億美元，這些災難是由於成本高估造成的。E&E 新聞透過審查支出估算、成本門檻和最終成本，分析了 1998 年 8 月以來的 647 起災難。

12 億美元只是 FEMA 在那段時間內撥發的數百億美元災難援助中的一小部分。但非必要災難的比例很高：E&E 新聞發現，在 647 起災難中，有 129 起，即 20% 的災難，可以透過準確的成本估算來避免。

E&E 新聞發現，受 129 起災難影響的房主和企業主還從小企業管理局獲得了 2.59 億美元的低息貸款。57% 的貸款流向了房主。

一些州提交了巨大的高估。有些是故意的。

國土安全部監察長髮現，一個州的官員“坐下來為受影響的縣分配成本，直到達到指標”，指的是 FEMA 的成本門檻。該州的成本估算“不一定真實地反映了總損失”。調查人員沒有指明是哪個州。災難援助於 2011 年獲得批准。

監察長髮現估算中“存在許多不足”，包括 FEMA 關於如何進行估算的指導不足。他還表示，FEMA 在決定是否幫助各州時使用的是“過時的”成本門檻。

2013 年，科羅拉多州在估計縣級公園的一場火災將花費 2690 萬美元，主要用於更換 48 座被毀壞的建築物後，獲得了災難援助。

事實證明，科羅拉多州和弗裡蒙特縣的實際成本為 229,634 美元。該州和縣沒有為更換建築物支付任何費用，因為它們已獲得全額保險，因此不符合 FEMA 援助的條件。

科羅拉多州國土安全和應急管理局的米基·特羅斯特表示，州政府官員沒有告知 FEMA 保險範圍，因為他們直到災難援助獲得批准後才知道。

FEMA 為科羅拉多州的“災難”支付了 173,358 美元。

高估反映了評估損失的難度以及將估算留給各州的風險。

前 FEMA 管理員富蓋特表示：“各州存在偏見，因為如果它勉強接近門檻，他們會盡一切努力來顯示足夠的損失以達到該門檻。”

FEMA 應該透過組建由聯邦、州和地方官員組成的“損失評估現場小組”來審查援助請求，以“驗證損失並評估影響”，根據 FEMA 的《損失評估操作手冊》。

但現實情況並非如此。

美國政府問責局在 2008 年的報告中指出，FEMA 官員“嚴重依賴”州和地方官員的成本估算。

一位 FEMA 發言人表示：“在聯合初步損失評估中，各州起主導作用。FEMA 幫助他們收集資料。”

根據國會研究服務處的資料，自 2000 年以來，84% 的災難援助請求已獲得批准。

估算涉及一些猜測。當官員無法親自訪問災區時，他們會使用計算機建模、航拍、衛星影像和居民的報告來估算損失。而且他們必須迅速行動：FEMA 要求各州在事件發生後 30 天內申請援助。

富蓋特說：“我們正試圖在短時間內獲得儘可能好的資訊。很多損失很難看到。”

富蓋特淡化了導致不必要的聯邦援助的高估的重要性。他說：“如果你最終宣佈了一些事情，但實際上並沒有那麼糟糕，唯一對此感到興奮的是審計員。”

“一切都是關於金錢”

富蓋特說，更大的問題是 FEMA 評估一個州是否能夠自行處理災難的方式不準確。富蓋特在 2016 年試圖改變 30 年前建立的系統。

1986 年，FEMA 開發了一種評估州能力的簡單方法。FEMA 沒有分析州財政或收入潛力，而是決定各州將能夠處理損失相當於該州人口的災難。

一個擁有 1000 萬人口的州將負責處理高達 1000 萬美元的災難。當損失超過該金額時，FEMA 將介入。

FEMA 的方法是圍繞其所謂的“指標”構建的。這是各州為了獲得 FEMA 援助而必須為每個州居民支出的金額。

該指標（1986 年為每人 1 美元）每年都會根據人均收入的變化而變化。如果收入增長 5%，該指標將增加到 1.05 美元，一個擁有 1000 萬人口的州將處理高達 1050 萬美元的災難。

FEMA 在 1986 年表示，各州為低成本災難付費“似乎是合理的”。

它的計劃立即遇到了問題。

當各州和市級政府抗議他們將放棄聯邦援助時，FEMA 只是非正式地應用 1 美元的指標，直到 1999 年。

當 FEMA 在 1999 年將該指標編入法典時，它又對各州做出了兩項讓步。

FEMA 沒有將該指標與收入掛鉤，而是將其與通貨膨脹掛鉤，幾十年來，通貨膨脹的增長速度遠低於收入。

而且，FEMA 沒有將指標設定為 1.51 美元來解釋自 1986 年以來的通貨膨脹，而是在 1999 年將指標設定為 1 美元。

E&E 新聞在其分析中發現，如果 FEMA 堅持其最初的計劃，今天的指標將為 3.85 美元。

相反，它為 1.50 美元。根據 GAO 的說法，這是“人為地偏低”，“不能衡量一個轄區解決災難造成的損失的財政能力”。

E&E 新聞在分析 647 起災難時發現，FEMA 的讓步迫使聯邦納稅人為各州支付了 22 億美元的災難援助，這些援助在 FEMA 最初增加其指標的計劃下本不應支付。這還不包括 FEMA 在不符合成本門檻的災難上不必要地花費的 12 億美元。

更重要的是，E&E 新聞發現，FEMA 本可以避免應對 647 起災難中的 290 起，即 45%。

FEMA 在 1999 年承認，該指標“可能不是衡量一個州能力的最佳指標”，但表示它“簡單、清晰、一致”。

富蓋特的解決方案並不那麼簡單明瞭。他在 2016 年提議用“災難免賠額”取代該指標，這將要求各州透過加強建築規範和減輕危害等步驟來投資於預防。各州在進行投資（所謂的免賠額）以減少災難損失之前，無法獲得 FEMA 援助。

富蓋特說：“只要我們將風險定價得如此之低，各州和地方政府就沒有什麼動力在日益增長的災難成本面前做出需要做出的改變。”

該提案受到了環保組織和保險公司的讚揚，他們認為這將鼓勵各州和市級政府為公共財產投保。

但在各州官員、市級政府和一些國會議員提出抗議後，FEMA 放棄了這個想法。他們稱其不可行、令人困惑、懲罰性並且可能違法。

富蓋特認為，反對的原因更簡單。

他說：“一切都是關於金錢。州和地方政府已將幾乎所有自然災害的風險轉移給了國家納稅人。”

經 E&E 新聞許可，轉載自 Climatewire。 E&E 在www.eenews.net提供有關重要能源和環境新聞的每日報道。