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請關注PBS NewsHour關於X光人體掃描器的報道，該報道與ProPublica合作，將於本月晚些時候播出。
1998年9月23日，一個輻射安全專家小組聚集在馬里蘭州的一家希爾頓酒店，評估一種可以探測隱藏武器和違禁品的新裝置。這種名為Secure 1000的機器向人們發射X射線，以檢視他們衣服下面的情況。
由食品和藥物管理局召集的專家們一個接一個地對這臺機器提出質疑，因為它違反了輻射安全方面的一項長期原則——除非有醫療益處，否則不應對人體進行X射線照射。
“我認為這真的是一個滑坡，”新澤西州輻射防護專案主任吉爾·利波蒂說。該裝置已經部署在監獄中；接下來是什麼，她和其他人問道——法院、學校、機場？“我擔心……將這種型別的產品擴充套件到旅行公眾，”另一位小組成員，一家大型電子公司安全副總裁斯坦利·薩維奇說。“我認為這將使這件事達到一個完全不同的公共健康風險水平。”
該機器的發明者史蒂文·W·史密斯向小組成員保證，該裝置在不久的將來不太可能得到廣泛使用。當時，全國只有20臺機器在執行。
“我認為在未來五年內，你不會在低安全級別的設施中看到這些機器，特別是發電廠、大使館、法院、機場和政府部門，”史密斯說。“如果Secure 1000在未來5到10年內被出售給其中任何一個機構，我會感到非常驚訝。”
今天，美國已經開始讓數百萬航空旅客透過X光人體掃描器，與歐洲和其他地方的國家分道揚鑣，這些國家已經得出結論，即使是低水平輻射的廣泛使用也會構成不可接受的健康風險。儘管運輸安全管理局表示還有一種更安全的替代方案，而且也非常有效，但政府仍在推廣X光掃描器。
ProPublica/PBS NewsHour對這一決策是如何做出的調查顯示，在9/11後的美國，安全問題甚至可以凌駕於長期建立的醫療慣例之上。部署X光機的最終決定不是由監管藥品和醫療裝置的FDA做出的，而是由TSA做出的，TSA的主要任務是防止恐怖襲擊。
研究表明，美國每年可能有6到100名航空旅客因這些機器而患上癌症。儘管如此，TSA一再將掃描器定義為“安全”的，掩蓋了公認的科學觀點，即即使是低劑量的電離輻射——X光掃描器直接照射身體的那種——也會增加患癌症的風險。
“即使風險很小，當你讓那麼多的人暴露在輻射下時，他們中的一些人就有可能患上癌症，”洛杉磯縣前輻射管理主任凱瑟琳·考夫曼說，她將監獄X光片引起了FDA小組的注意。
目前美國機場大約有250臺X光掃描器，以及264臺使用不同技術的身體掃描器，這種技術是一種稱為毫米波的低能量無線電波形式。
TSA負責安全技術的助理局長羅賓·凱恩說，沒有人會患上癌症，因為X光掃描器發出的輻射量極少。他補充說，擁有兩種技術對於創造競爭非常重要。
“相對於您將獲得的安全利益而言，這真的是一個非常非常小的量，”凱恩說。“為了獲得具有成本效益的解決方案，並能夠提高技術能力，因為您讓每個人都努力獲得更好的捕鼠器，保持多種技術並行不悖對美國來說是非常值得的。”
為了填補其探測爆炸物能力中的一個關鍵漏洞，TSA計劃到2014年在美國幾乎每個安檢通道都部署一臺或另一種掃描器。TSA已將掃描器指定為“主要”安檢方式：安檢人員將引導每位乘客，包括兒童，透過金屬探測器或人體掃描器，乘客唯一的選擇將是要求進行人工搜身。
美國是如何從認為這種X射線是禁忌到認為它們足夠安全，可以每年掃描數百萬人次的？
新一輪使用藏匿在身上的爆炸物的恐怖襲擊，再加上掃描器的低輻射劑量，當然使許多輻射專家相信這種風險是合理的。
但其他因素也幫助這些機器獲得了認可。
由於監管上的“第二十二條軍規”，機場X光掃描器逃脫了醫生辦公室和醫院使用的X光機所需的監管。原因是掃描器沒有醫療目的，因此FDA無法像對醫療裝置那樣對它們進行嚴格的評估。
儘管如此，FDA對一些非醫療產品擁有有限的監管權，並且可以制定強制性安全法規。但是，該機構讓掃描器受制於一個主要受行業影響的非營利組織制定的自願標準。
至於TSA，它跳過了部署掃描器前所需的公眾評議期。然後，在為它們辯護時，它依賴於少量未發表的研究來堅持認為這些機器是安全的，並忽略了美國和歐洲當局提出的相反意見，這些意見建議採取預防措施，特別是對於孕婦。最後，製造商Rapiscan Systems發起了一場緊張而複雜的遊說活動，最終贏得了大合同。
FDA和TSA都表示，為了確保掃描器的安全，已經進行了盡職調查。Rapiscan表示，它贏得合同是因為其技術在探測威脅方面更勝一籌。雖然TSA表示X光和毫米波掃描器都有效，但德國今年早些時候決定不推廣毫米波機器，因為他們發現它們產生了太多的誤報。
大多數關於人體掃描器的新聞報道都集中在隱私方面，因為這些機器可以生成顯示乳房和臀部的影像。但是TSA此後安裝了軟體，使影像不那麼露骨。雖然一些報道提出了輻射幽靈，但這是第一份追溯掃描器歷史並記錄允許它們避免嚴格安全評估的監管漏洞的報告。
關於人體掃描器癌症風險的研究很少
人類不斷暴露於電離輻射，這是一種已被證明可以從原子中剝離電子、破壞DNA和突變基因的能量形式，有可能導致癌症。大多數輻射來自氡，一種由地面自然衰變元素產生的氣體。另一個主要來源是來自外太空的宇宙輻射。許多常見物品，如煙霧探測器，都含有微量的放射性物質，學校和辦公樓的出口標誌也是如此。
因此，任何單一輻射源造成的癌症風險通常都很小。除了核事故（如日本福島核電站事故）和醫療錯誤外，健康風險來自累積暴露。
在Rapiscan的Secure 1000掃描器中，它使用電離輻射，乘客站在兩個藍色大箱子之間，並用鉛筆X射線束進行掃描，X射線束在身體上快速左右和上下移動。在另一臺機器ProVision中，它由國防承包商L-3 Communications製造，乘客進入一個看起來像圓形電話亭的腔室，並用毫米波（一種低能量無線電波形式）進行掃描，毫米波尚未被證明可以從原子中剝離電子或引起癌症。
僅僅十年前，許多州還禁止對人進行X射線照射，除非是醫療檢查。即使在9/11事件之後，這種非醫療X射線照射在大多數工業化國家仍然是禁忌。今年7月，歐洲議會透過一項決議，認為“使用電離輻射的安全掃描器應被禁止”，因為存在健康風險。儘管英國將X光機用於有限的目的，例如當乘客觸發金屬探測器時，但大多數發達國家已決定放棄人體掃描器，或僅使用毫米波機器。
雖然關於醫用X射線的研究可以裝滿許多書架，但已完成的關於機場X光掃描器（稱為反向散射）的研究可以裝滿一個不超過幾英寸厚的檔案。TSA引用的主要研究都沒有在同行評審期刊上發表，而同行評審期刊是科學研究的黃金標準。
這些測試表明，Secure 1000釋放的輻射劑量極低，不到10微雷姆。該劑量大約是胸部X光片的千分之一，相當於在典型巡航高度飛行幾分鐘所接受的宇宙輻射。TSA已使用這些測量結果來說明這些機器是“安全”的。
研究人員對低水平輻射的長期健康影響的大部分了解來自對廣島和長崎原子彈倖存者的研究。透過繪製暴露水平和癌症病例，研究人員建立了一條線性聯絡，表明暴露量越高，患癌症的風險就越大。
一些科學家認為危險被誇大了。他們聲稱低水平輻射會刺激細胞中的修復機制，這意味著少量輻射實際上可能對身體有益。
但在2006年釋出的關於低劑量電離輻射的權威報告中，國家科學院審查了研究，並得出結論，絕大多數研究支援線性聯絡。它發現“沒有令人信服的證據”表明存在任何輻射水平，在這種水平下癌症風險為零。
輻射專家表示，與自然發生的背景輻射相比，反向散射的劑量可以忽略不計。在1998年FDA小組會議上，發明者史密斯將增加的風險比作選擇去丹佛而不是聖地亞哥，或者決定穿毛衣而不是運動外套。
使用線性模型，即使是如此微小的量也會增加癌症病例的數量。加州大學舊金山分校的放射科醫生麗貝卡·史密斯-賓德曼估計，在每年大約1億乘坐飛機的旅客中，反向散射將在一生中導致僅6例癌症。哥倫比亞大學放射學研究中心主任大衛·布倫納得出了更高的數字——每年可能額外增加100例癌症。
“我們為什麼要讓自己處於這種不確定的境地，可能會出現一些癌症病例呢？”布倫納問道。“這讓我思考，真的，當我們沒有那麼多不確定性時，為什麼我們不使用毫米波呢？”
但史密斯-賓德曼說，即使沒有這些機器，同樣的一億人一生中也會患上4000萬例癌症。在這片癌症病例的海洋中，不可能確定哪些患者的癌症與反向散射機器有關。
掃描器如何避免嚴格的監管
儘管機場X光掃描器故意讓人類暴露於輻射，但它們不是醫療裝置，因此不受診斷用X光機所需的嚴格法規的約束。
如果它們是醫療裝置，製造商將必須提交顯示安全性和有效性的臨床資料，並透過FDA的嚴格程式獲得批准。如果機器包含放射性物質，它們將必須向核管理委員會報告。
但由於Secure 1000不屬於任何一類，因此被歸類為電子產品。FDA不審查或批准此類產品的安全性。但是，製造商必須提供一份簡短的輻射安全報告，說明劑量，並在發現任何過度暴露時通知該機構。根據FDA的說法，尚未報告此類事件。
在其對電子產品的有限監管下，FDA可以釋出強制性安全法規。但它沒有這樣做，這一決定源於其監管電子產品的歷史。
美國對電子產品的監管始於一系列醜聞之後。從1930年代到1950年代，孩子們去鞋店站在稱為熒光鏡的X光機下檢查鞋子是否合腳是很常見的。但是在發生鞋模特的腿被截肢以及店員因將手伸入光束中調整鞋子而患上皮炎的案例後，這種做法結束了。
1967年，通用電氣召回了90,000臺未安裝適當遮蔽層的彩色電視機，這些電視機可能會使觀看者暴露於危險水平的輻射中。該醜聞促使聯邦放射健康局的成立。
“這最終導致了一個更積極的計劃，”曾擔任該局局長的約翰·維爾福斯說。在接下來的十年中，該局為電視、醫用X射線、微波爐、日光浴床，甚至雷射燈光秀制定了聯邦安全標準。
但在1982年，FDA將放射健康局合併到其醫療裝置部門。
“我擔心，如果他們將兩個中心合併為一箇中心，這可能意味著輻射計劃的結束，因為對醫療裝置監管的需求越來越大，”被任命為新裝置和放射健康中心負責人的維爾福斯說。“正如我所猜測的那樣，輻射計劃遭受了重大打擊。”
新的部門在試圖處理從壓舌板到工業雷射器的一切事物時，資源捉襟見肘。政府過去有500人檢查發射輻射的電子產品的安全性。現在大約有20人。事實上，自1985年以來，FDA尚未為電子產品制定強制性安全標準。
因此，對於掃描行李的X射線，FDA有安全法規，但對於在機場掃描人員的X射線，則沒有。
與此同時，科學家開始為安全行業開發反向散射X射線，其中波浪從物體反射到探測器。
Secure 1000人體掃描器由史密斯於1991年發明，後來出售給Rapiscan，當時這是一家位於南加州的小型安全公司。第一個主要客戶是加利福尼亞州監獄系統，該系統開始掃描訪客，以防止毒品和武器進入。但在2001年，一群囚犯的妻子提起集體訴訟，指控監獄侵犯了她們的公民自由後，該州撤回了這些裝置。
美國海關總署部署反向散射機器已有數年，但規模有限且監管嚴格。涉嫌攜帶違禁品的旅客必須簽署同意書，海關政策禁止掃描孕婦。美國海關總署於2006年放棄了這些機器，不是出於安全原因，而是因為走私者已經瞭解了機器的安裝地點，並調整了方法以避開它們，直到2008年擔任海關輻射安全官的裡克·惠特曼說。
然而，即使是這種有限的安全X射線掃描應用也使輻射安全專家感到沮喪。1999年，輻射控制專案主管會議（一個非政府組織）透過一項決議，建議立即停止此類篩查。
反向散射機器也引起了1998年FDA諮詢小組的注意，該小組建議FDA為人體掃描儀制定政府安全法規。相反，FDA決定採用一個主要由想要使用這些機器的製造商和政府機構組成的行業協會制定的自願標準。
“制定強制性標準需要大量資源，並且可能需要十年才能釋出，”FDA的長期輻射安全工程師丹·卡西迪說。
此外，自1990年代中期以來，國會已指示聯邦安全機構儘可能使用行業標準，而不是制定自己的標準。
FDA將制定自願標準的任務委託給美國國家標準協會。ANSI是一個為許多行業制定標準的私人非營利組織，它召集了一個由輻射安全專家行業協會健康物理學會組成的委員會。該委員會由15人組成，包括X光人體掃描儀制造商的六名代表和美國海關總署和加利福尼亞州監獄系統的五名代表。政府監管機構很少，也沒有獨立的科學家。
相比之下，FDA諮詢小組也由15人組成——政府監管機構的五名代表、四名外部醫學專家、一名勞工代表和電子產品行業的五名專家，但沒有掃描儀制造商本身的代表。
“我更願意讓監管機構——聯邦機構或州機構——制定標準並執行它們，”考夫曼說。她補充說，這些監管機構“只有一個優先事項，那就是公共健康”。
健康物理學會委員會的一位代表表示，這也是其主要優先事項。委員會的大部分評估在9/11事件之前完成。該標準於2002年釋出，並在2009年進行了小修改後更新。
當時的加州放射健康分部主管埃德·貝利說，他是唯一反對使用這些機器的人。但在9/11事件之後，他對為追求安全而可以接受的事物的看法發生了變化。
“使用它們的整個環境都發生了變化，”貝利說。“在飛機上走私東西的後果遠比有人將毒品帶入監獄要嚴重得多。”
檢查是否獨立？
雖然TSA不監管這些機器，但它必須在對安全程式進行重大更改之前徵求公眾意見。今年7月，一家聯邦上訴法院裁定，該機構在全國各地的機場安裝人體掃描器之前，未能遵循規則制定程式並徵求公眾意見。TSA發言人邁克爾·麥卡錫表示，該機構無法對正在進行的訴訟發表評論。
TSA聲稱，按照國會特許成立的國家輻射防護與測量委員會的指導，無需對敏感人群（甚至孕婦）採取額外的預防措施。
但其他機構得出了相反的結論。法國輻射安全機構的一份報告專門警告不要使用X光裝置對孕婦進行篩查。此外，美國聯邦航空管理局的醫學研究所已告知懷孕的飛行員和空乘人員，該機器加上他們在空中的時間，可能會使他們超過職業輻射暴露限值，他們可能需要相應地調整工作時間表。
尚未對懷孕的常旅客發出類似的警告。
即使人體掃描器變得越來越普及，但在某些情況下，政府的監管實際上有所減弱。
醫院和工業部門的X光裝置的檢查是州監管機構的責任——在9/11事件之前，許多州也有權對機場的機器進行隨機檢查。但這在TSA從航空公司接管安檢站後就結束了。
取而代之的是，年度檢查由掃描儀制造商Rapiscan進行。
“作為一名監管人員，我認為讓製造商和設施自行檢查存在利益衝突，”考夫曼說。
去年，為了回應國會議員、乘客和倡導者的公眾憤怒，TSA與陸軍公共衛生司令部簽訂合同，進行獨立的輻射調查。但在電子隱私資訊中心（一個公民自由組織）提起的訴訟中獲得的電子郵件資訊引發了人們對陸軍調查獨立性的質疑。
TSA健康與安全主管吉爾·西格雷夫斯傳送的一封電子郵件顯示，當地TSA官員事先得到了通知，並被允許“挑選”陸軍可以檢查哪些系統。
該電子郵件還表明，西格雷夫斯認為Rapiscan檢查員是一項寶貴的公共關係資產：“他們是我們的輻射神話終結者，”她寫給一位當地安全主管。
一些TSA安檢員擔心自己暴露於反向散射的輻射，但美國政府僱員聯合會（代表TSA官員）的健康與安全專家米莉·羅德里格斯說，TSA不允許他們佩戴可以測量輻射的徽章。
“我們從成員那裡聽說，有時技術人員告訴他們，機器發出的輻射量超過了允許的範圍，”她說。
TSA發言人麥卡錫表示，這些機器在物理上不可能產生超過行業標準的輻射。他說，在電子郵件中，檢查允許安檢員詢問有關輻射的問題並解決對特定機器的擔憂。
公司的遊說活動
雖然TSA堅持認為人體掃描器對於防止飛機襲擊至關重要，但它在9/11事件九年後才開始推廣它們。
在2001年12月發生未遂鞋炸彈襲擊事件後，聯邦政府在奧蘭多國際機場對Rapiscan反向散射儀進行了試驗。但是，暴露隱私的影像引起了抗議，認為這些機器相當於虛擬脫衣搜身。
在2004年兩名車臣婦女炸燬俄羅斯客機後，TSA再次考慮使用掃描器。面對持續不斷的隱私抗議，TSA轉而使用一種名為“噴氣式”的機器，因為它會在乘客的衣服上釋放幾股空氣，並分析被吹落的顆粒物以尋找爆炸物。但在發現這些機器在現場無效且難以維護後，TSA於2006年取消了該計劃。
大約在那個時候，Rapiscan開始加強其在國會山的遊說活動。它在華盛頓特區開設了一個辦事處，並根據要求披露的資訊，在兩年內將其遊說支出增加了兩倍多，從2006年的不到13萬美元增加到2008年的近42萬美元。它聘請了眾議員大衛·普萊斯（D-N.C.，時任國土安全撥款小組委員會主席）和參議員特倫特·洛特（R-Miss.）的前立法助理。
它成立了一個政治行動委員會，並開始向普萊斯；眾議員本尼·湯普森（D-Miss.，時任國土安全委員會主席）；眾議員簡·哈曼（D-Calif.，也在該委員會任職）；以及參議員薩德·科克倫（R-Miss.，參議院撥款委員會的最高共和黨人）大量捐款。
此外，它在普萊斯所在的選區開設了一家新的北卡羅來納州工廠，並在海洋泉（密西西比州）和託蘭斯（加利福尼亞州，哈曼所在的選區）的總部擴大了業務。
洛特辦公室在2006年末的新聞稿中宣佈，“美國參議員特倫特·洛特和其他當地領導人幫助正式啟動Rapiscan Systems的新海洋泉工廠後不到一個月”，該公司“贏得了一份價值910萬美元的國防部合同”。
但是Rapiscan仍然沒有獲得在商業機場推廣其X光人體掃描器的主要合同。事實上，在2007年，隨著新的隱私過濾器的到位，TSA開始在幾個主要機場試用毫米波和反向散射機器，之後該機構選擇使用毫米波機器。該機構表示，健康問題不是一個因素。
但是，隨著2009年聯邦經濟刺激計劃（為安檢站安全機器提供了3億美元），TSA也開始部署反向散射儀。Rapiscan贏得了一份價值1.73億美元的多年期反向散射儀合同，最初訂購了2500萬美元的150套系統，將在密西西比州製造。
其他三家公司——美國科學與工程公司、Tek84工程集團和Valley Forge Composite Technologies——也生產X光掃描器，但TSA均未使用。Rapiscan執行副總裁彼得·坎特表示，該公司擴大了遊說活動，因為其業務越來越受到政府的影響。
“關於這項技術存在很多誤傳；關於各種檢查技術如何運作存在很多疑問，”他說。“我們需要一種能夠提供該資訊並解釋該技術及其工作原理的方法，這就是遊說的目的。”
這些立法者要麼拒絕置評，要麼表示遊說、競選捐款和當地關係與TSA購買Rapiscan機器的決定無關。TSA表示，該合同是競爭性投標的，中標機器必須在部署前經過全面的研究和測試階段。
雖然掃描器越來越多地出現在機場，但很少有乘客透過它們，因為它們主要用於隨機安檢或解決金屬探測器發出的警報。
這種情況在2009年聖誕節發生了變化，當時一名飛往底特律的奈及利亞男子試圖點燃藏在內褲中的一袋爆炸物。
在紐約郵報稱之為“烈火球”自殺式炸彈襲擊被挫敗後，國土安全部部長珍妮特·納波利塔諾加緊制定在全國範圍內推廣人體掃描器的計劃。國會議員和航空安全專家也大力推動TSA安裝更多可以探測乘客身上爆炸物的機器。
哈曼給納波利塔諾寫了一封信，指出Rapiscan位於她的選區。
“我敦促您加快在主要機場安裝掃描器，”哈曼在信中寫道，該信件最初由CounterPunch網站報道。“如果您需要更多資金，我隨時準備提供幫助。”
曾任國土安全部部長的邁克爾·切爾托夫支援人體掃描器，他經常在電視上露面，倡導使用它們。在一次採訪中，他透露他的諮詢公司切爾托夫集團曾為Rapiscan工作，這引發了人們的指責，認為他試圖從其政府官員的身份中獲利。
儘管受到了批評，但關於這種關係的細節仍然很少。Rapiscan駁斥了這一說法，聲稱諮詢工作與國際貨物和港口安全問題有關，而不是航空。
“沒有任何不光明正大的事情，”坎特說。“他對乘客安檢和這些機器的評論純粹是他自己的看法，與我們聘請切爾托夫集團無關。”
ProPublica的公開記錄請求一無所獲：國土安全部表示，它找不到任何與切爾托夫有關人體掃描器的來往信件。DHS還表示切爾托夫不使用電子郵件。
切爾托夫集團沒有回應置評請求。
TSA計劃到2012年底部署1,275臺反向散射和毫米波掃描器，覆蓋其一半以上的安檢通道，到2014年部署1,800臺，覆蓋幾乎所有通道。
根據向證券交易委員會提交的年度報告，Rapiscan的母公司OSI Systems自2006年以來，其安全部門的收入增加了一倍以上，在2011財年接近3億美元。
PBS NewsHour的邁爾斯·奧布萊恩和凱特·託賓為本報告做出了貢獻。