如果要勾勒一幅美國東部發電廠的族譜，位於田納西州納什維爾郊外的加拉廷化石燃料發電廠和肯塔基州東部的比格桑迪發電廠可能是遠房表親。這兩座龐大的燃煤發電廠相隔300英里的坎伯蘭高原，都具有幫助二戰後南方工業化的發電廠血統。
這兩家電廠各自的所有者，田納西河谷管理局和美國電力公司，也有一些共同之處。它們是美國最大的兩家電力公司，在從俄亥俄州到得克薩斯州的17個毗鄰州擁有共計1400萬客戶。兩家公司都有為阿巴拉契亞地區（美國最貧困的地區之一）帶來廉價電力的悠久歷史。
但在未來發展上，加拉廷和比格桑迪燃煤電廠走上了截然不同的道路，對其周邊地區產生了重大影響。位於納什維爾市中心以東30英里坎伯蘭河彎道處、建於20世紀50年代的976兆瓦加拉廷電廠，即將耗資約11億美元升級其環境控制系統，有可能確保該電廠的運營持續到21世紀。
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“加拉廷專案將進一步改善田納西河谷的空氣質量，那裡的空氣質量如今比幾十年來的任何時候都更清潔，” 田納西河谷管理局的執行官上個月宣佈該電廠將改造二氧化硫洗滌器和選擇性催化還原裝置以幫助減少氮氧化物（地面臭氧的主要成分）時表示。
與此同時，擁有1078兆瓦發電能力的比格桑迪電廠將於2015年停止發電，使其成為美國最大的燃煤電廠之一，因經濟、監管和公眾壓力而讓位於挑戰煤炭作為美國主要電力燃料的地位的其他能源。美國電力公司子公司肯塔基電力公司去年年底決定關閉比格桑迪電廠，此前該公司改變了其自身計劃的10億美元用於該電廠環境控制的投資方向。
雖然加拉廷和比格桑迪的決定都不代表這兩家電力公司運營的全面改變——兩家公司都擁有大型、多元化的燃料組合——但這些選擇確實突顯了美國電力生產商面臨的艱難抉擇。他們日益需要在滿足客戶和股東的近期需求與防範經濟和監管格局的更廣泛轉變之間取得平衡，因為這些轉變可能會顯著改變他們的業務方式。
“要確定是讓某家電廠退役還是投入更多資金，決策過程就像一個複雜的迷宮，” 一位國家公用事業行業協會的資深環境政策專家表示。“坦率地說，這些決定需要對未來做出預測，而幾乎沒有人能正確預測未來。”
在一個不明確的美國環保署身上押注10億美元
做出錯誤的決定可能是一個價值10億美元的錯誤，這是任何電力公司都不希望出現在其資產負債表上的。這種誤判也可能引發監管審查，並引發足夠的公眾強烈反對，甚至可能導致經驗豐富的公用事業公司高管提前退休。
在加拉廷化石燃料發電廠的案例中，觀察人士表示，田納西河谷管理局正在進行一次大膽的嘗試，他們相信美國環保署不會對美國所有發電廠的二氧化碳排放量設定上限，從而允許其採取更靈活的、逐廠減排的方法。
專家表示，奧巴馬政府仍在考慮是否對現有燃煤電廠進行二氧化碳監管，如果實施，將有效地結束美國數百個基荷發電裝置的執行壽命，包括像加拉廷和比格桑迪這樣規模過大、過於老舊且碳排放強度過高的電廠，這些電廠不適合進行最終的碳捕獲改造。
事實上，環保主義者指望美國環保署透過二氧化碳排放上限或碳稅等形式的碳監管來約束燃煤電廠，碳稅將人為地提高燃煤成本。根據奧巴馬政府、環保團體和對工業二氧化碳排放對氣候變暖的影響表示關切的各州於2010年達成的和解協議，美國環保署在法律上有義務解決公用事業的碳排放問題。
針對公用事業部門的碳監管邁出的第一步是在去年，當時美國環保署推出了“新發電廠碳汙染標準”。該提案在環保署錯過了4月13日釋出最終規則的截止日期後仍為草案形式，該提案將限制燃煤電廠的碳排放量為每兆瓦時發電量1000磅二氧化碳。大多數專家認為，該規則將使新建燃煤電廠至少在未來十年內不可能實現，直到碳捕獲和儲存技術被證明有效並實現商業部署。
預計的公用事業碳監管的第二階段目標是數百家在美國幾乎每個州運營的現有燃煤電廠，根據最新的能源部資料，這些電廠約佔美國電力總髮電量的40%。
這些電廠——包括公用事業行業的加拉廷和比格桑迪電廠——仍然陷於不確定性的泥潭，任何環境績效的短期改善都可能被未來美國環保署出臺的更嚴格的二氧化碳排放規則所取代。
當美國電力公司和肯塔基電力公司去年選擇放棄之前宣佈的比格桑迪電廠大規模環境改造計劃時，這種不確定性顯得尤為突出。
美國電力公司發言人梅麗莎·麥克亨利表示，關閉比格桑迪電廠的決定是基於一系列複雜的經濟因素，包括美國電力公司在肯塔基州東部的17.5萬客戶是否能夠承擔升級成本，這將導致該公司服務區域內的電價上漲約31%。
為了避免電價飆升帶來的負面影響，美國電力公司已提議肯塔基電力公司以約5.36億美元的價格收購西弗吉尼亞州一家電廠50%的所有權股份，這只是比格桑迪電廠環境控制成本的一半。
“這些決定涉及許多因素。最終，我們必須做我們認為正確的事情，以保護我們的費率支付者和投資者，” 麥克亨利說。她說，就比格桑迪電廠而言，關閉被認為是最佳選擇。
那麼，田納西河谷管理局將加拉廷電廠的壽命延長至第六個十年的決定又如何呢？
關於加拉廷電廠的“一個接近臨界點的問題”
田納西河谷管理局發言人斯科特·布魯克斯表示，加拉廷電廠進行了一項詳盡的審查，公用事業公司高管和分析師權衡了該電廠的三種方案：汙染控制升級、將電廠改造為燃燒生物質或退役。
他說，最終分析表明，田納西河谷管理局的最佳選擇是投資於非二氧化碳汙染物的汙染控制，而不是改造或關閉電廠。“從歷史上看，它是該電廠系統中效率最高的電廠之一，” 布魯克斯在一封電子郵件中說。
各種提案的成本情景也影響了該決定。根據聯邦政府要求的提案環境評估，雖然增加汙染控制的成本估計約為每千瓦發電量1000美元，但改造成生物質的成本從每千瓦500美元到3000美元不等。
分析指出，“將[加拉廷]鍋爐改造成生物質鍋爐也可能導致鍋爐被重新歸類為新型工業鍋爐（IB），並具有不同的相關MACT（最大可實現控制技術）要求。” “燃燒生物質的工業鍋爐受[顆粒物]、汞和一氧化碳的排放限制。田納西河谷管理局可能需要獲得新的主要來源建造許可證，以支援將[加拉廷]鍋爐改造成生物質鍋爐；這是一個可能複雜而漫長的過程。”
關於加拉廷電廠的四個燃煤鍋爐退役的問題，田納西河谷管理局認為，該選項“將無法維持現有能源資產，以在該地區產生可靠且具有成本效益的能源。也無助於滿足田納西河谷管理局的計劃和已確定的對更均衡能源資源組合的需求。”
儘管有這些發現，田納西河谷管理局總裁兼執行長比爾·約翰遜在一份備忘錄中承認，批准加拉廷電廠升級的決定是“一個接近臨界點的問題”。
他補充說，田納西河谷管理局已經承諾讓田納西州和阿拉巴馬州北部其他電廠的18個效率較低的燃煤機組退役，並且只有在充分計算出第一輪關停預計帶來的空氣質量改善後，才能考慮關閉加拉廷電廠。“儘管這些機組年代久遠，但它們一直是田納西河谷管理局系統中效能最好的燃煤機組之一，” 約翰遜在批准改造工作的備忘錄中寫道。
環保主義者希望關閉加拉廷電廠
但是，包括塞拉俱樂部在內的環保團體對加拉廷電廠的決定並不滿意。塞拉俱樂部曾幫助田納西河谷管理局在2011年達成和解協議，要求該公用事業公司清理其燃煤電廠的排放物。
上個月底，塞拉俱樂部與其他三個團體一起提起訴訟，試圖阻止計劃中的加拉廷電廠改造。這些團體指控田納西河谷管理局的決定未能遵守《國家環境政策法》，因為高管們沒有充分考慮替代方案，包括關閉加拉廷電廠的四個燃煤鍋爐。
塞拉俱樂部田納西州分會“超越煤炭”運動主席路易絲·戈倫弗洛在一份宣告中稱，田納西河谷管理局的決定是一個“誤入歧途的計劃，花費10億美元的客戶資金來支撐一座過時的燃煤電廠”，並補充說，該決定是在公眾強烈支援替代方案的情況下做出的。
除了對加拉廷電廠空氣排放的擔憂外，環保團體還對田納西河谷管理局的以下計劃感到憤怒：使用前野生動物管理區儲存煤灰；將廢水排放到坎伯蘭河支流老希科裡湖；以及計劃搬遷專門研究瀕危物種的水生研究機構。
“從根本上說，田納西河谷管理局透過無視最明顯且最具成本效益的環境保護替代方案——加拉廷電廠退役——而繞過了《國家環境政策法》程式，” 在納什維爾美國地方法院提起的訴訟狀中指出。
總部位於田納西州諾克斯維爾的南方清潔能源聯盟執行主任斯蒂芬·史密斯（該聯盟未加入塞拉俱樂部的訴訟）稱，鑑於未來潛在的二氧化碳監管以及該公用事業公司面臨的更高的財務和監管風險，田納西河谷管理局關於加拉廷電廠的決定是短視的。
“我們所有人都對他們決定走煤炭路線感到失望，” 他說。“事後看來，我認為這可能會被視為一個錯誤。”
但他說，該決定並不一定反映出田納西河谷管理局放棄了其減少對燃煤發電依賴的承諾。他表示，從廣義上講，田納西河谷管理局比許多其他公用事業公司更願意將其投資組合從煤炭轉向其他能源，預計未來幾十年將有2400至4700兆瓦的燃煤發電容量退役。雖然這些關停的速度比許多環保團體希望的要慢，但他指出，田納西河谷管理局並非一成不變。
“加拉廷電廠的決定只是一個瞬間的縮影，最終可能會被視為一個錯誤，” 他說。“但在整體背景下，你仍然可以看到田納西河谷管理局正在逐步擺脫煤炭。”
美國環保署的“水晶球”仍然模糊不清
與此同時，美國環保署未來在監管加拉廷和比格桑迪等發電廠的碳排放方面的方向仍然存在不確定性。
美國環保署候任署長吉娜·麥卡錫（正在等待參議院確認）向反對監管的立法者保證，美國環保署沒有立即制定此類規則的計劃，但她拒絕排除未來採取行動的可能性。
麥卡錫在最近提交給參議院環境和公共工程委員會的書面評論中表示：“如果美國環保署確實採取行動解決現有發電廠的[溫室氣體]排放問題，該機構將像往常一樣努力確保各州、公眾和利益相關者有充足的機會就潛在的方法提供有意義的意見。”（E&ENews PM，5月6日）。
喬治·W·布什政府時期美國環保署前空氣部門主管、現任華盛頓Bracewell & Giuliani律師事務所環境戰略小組負責人的傑夫·霍姆斯特德表示，公用事業行業的共識是，美國環保署將嘗試監管現有燃煤電廠的二氧化碳排放。但他表示，人們對該機構是否能夠限制每個公用事業煙囪的排放量，或者規則是否必須考慮各種其他因素（包括公用事業公司的整體機組如何維護和運營）存在相當大的疑問。
“根據《清潔空氣法》未來的碳監管不會像MATS[汞空氣毒性標準]或CSAPR[跨州空氣汙染規則]那樣，美國環保署在這些規則中設定了非常明確和嚴格的標準，” 他說。“這些電廠中的大多數已經非常高效，因此大多數人認為，根據《清潔空氣法》，美國環保署在二氧化碳方面對這些電廠幾乎無能為力。”
至於其他監管方法，霍姆斯特德表示：“未來可能會有一些碳監管計劃，但目前看來，這比五年前更加遙遠。”
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