無論是籠罩在薄霧中的城市、汽車尾氣，甚至是晴朗的天空，在美國幾乎到處都能發現細顆粒物汙染。
這些汙染物非常小，可以溜進建築物並深入肺組織。在炎熱的夏季，高濃度的汙染物會引發空氣質量警報，警告幼兒、老人和病人留在室內。接觸細顆粒物與過早死亡以及哮喘和心臟病發作的較高風險有關。
在數十年來日益強烈的斷言認為美國公眾接觸細顆粒物沒有已知的安全水平之後，特朗普政府領導下的環保署現在正考慮採取新的立場。該機構正在醞釀改變其制定規則的流程，並設定一個細顆粒物的閾值，該閾值將被認為是安全的。
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這項改變將影響環保署在制定旨在減少其他汙染物（如溫室氣體）的規則時，如何計算減少細顆粒物帶來的健康益處。如果該計劃向前推進，它可能會影響環保署的法規對人類健康的保護程度。
特朗普政府在 2017 年秋季提出了這個想法，當時它公開發布了一項廢除清潔電力計劃的提案，該計劃是奧巴馬時代的一項旨在減少發電廠溫室氣體排放的規則。雖然該規則並未專注於細顆粒物，但它本來可以透過要求工廠運營商安裝新技術來減少二氧化碳排放，從而減少細顆粒物。
該規則的制定者在其證明監管溫室氣體的益處大於實施成本的理由中，計算了減少顆粒物帶來的健康益處。當與減少細顆粒物的“共同效益”結合時，減少二氧化碳的健康益處會更加明顯。
在環保署的術語中，這種衡量任何特定規則的經濟收益和損失的過程被稱為成本效益分析。這是決定一項規則在環境和健康效益以及對工業造成的成本方面是否合理的關鍵因素。
批評人士認為，環保署關於顆粒物的最新提案是一種破壞努力，旨在透過使監管溫室氣體的益處看起來明顯降低，從而對發電廠的溫室氣體排放建立嚴格的控制。
紐約大學政策誠信研究所所長理查德·雷韋茲說：“特朗普政府很難說[清潔電力計劃]對美國人民來說是淨壞處；總收益明顯大於成本。”
雷韋茲指出，特朗普的環保署僅能透過“歪曲”清潔電力計劃的直接溫室氣體效益及其減少細顆粒物等汙染物的額外共同效益，在法律上證明其推翻該規則的合理性。
在發電廠減少溫室氣體帶來的估計收益中，大約一半來自隨之而來的細顆粒物減少。奧巴馬政府估計，清潔電力計劃將帶來 200 億美元的氣候效益，以及額外 130 億美元至 303 億美元的顆粒物減少帶來的效益。
來自燃煤電廠——和香菸
即使研究細顆粒物的研究人員警告說，聯邦法規未能充分保護公眾免受汙染物對人類健康的影響，環保署仍在考慮改變其成本效益分析。
細顆粒物或顆粒物因其大小而得名 PM 2.5。這些顆粒的尺寸為微小的 2.5 微米，僅為人類頭髮寬度的極小一部分。
它們可能來自發電廠和汽車等來源，也可能來自壁爐和香菸煙霧等較小的來源。細顆粒物還可能透過化學反應從大氣中的其他汙染源形成。它們無處不在。
由於它們能夠深入肺部，因此其許多影響都與心血管系統有關。已發現汙染物進入血液。根據美國疾病控制與預防中心的資料，健康研究還發現了胎兒暴露與低出生體重以及肺癌風險增加之間的聯絡。
楊百翰大學的經濟學教授 C·阿登·波普說：“與任何其他指標相比，PM 2.5 指標與健康影響的關聯性最強。” 他是該汙染物名為“哈佛六城市”和美國癌症協會研究的里程碑式研究的研究人員之一。兩者都概述了人類健康與接觸細顆粒物之間的聯絡。
波普將細顆粒物暴露與其對人類的危害之間的關係描述為線性關係。像鉛或致癌化合物一樣，沒有已知的安全暴露水平。換句話說，PM 2.5 不是“閾值汙染物”，這意味著沒有低於該值的水平不存在風險。
正是這個事實讓波普和其他專家對環保署關於埋在擬議的清潔電力計劃廢除中的顆粒物提案感到擔憂。
為了重置該閾值，該機構轉向了另一項空氣法規《國家環境空氣質量標準》。
這項全國性的標準將顆粒物排放量限制在“足夠的安全裕度”內。目前，該標準設定為年平均濃度每立方米 12 微克。
在其提案中，環保署表示，它將假設在減少細顆粒物汙染量低於《國家環境空氣質量標準》設定的水平時，不會產生健康益處。這種方法將忽略極低濃度的細顆粒物暴露。
關於小量汙染的辯論
目前尚不清楚顆粒物提案是否會最終納入清潔電力計劃的替代方案中。一份草案通知仍在白宮審查中，並可能在未來幾周內公開。由於減少細顆粒物對健康和經濟的益處包含在各種聯邦法規中，因此更改這些值的含義可能會超出清潔電力計劃的範圍。
波普說，環保署認為，將細顆粒物減少到低於《國家環境空氣質量標準》設定的現行國家標準沒有益處，這是“荒謬的”。
波普說：“沒有證據表明每立方米 12 微克有什麼神奇之處。”
同樣，環保署提出的不計算低於流行病學研究中“最低測量水平”或 LML 的細顆粒物也引起了人們對未充分考慮健康風險的擔憂。（環保署在其廢除提案中徵求意見的最低測量水平為每立方米 8 或 5.8 微克。）正如環保署假設透過《國家環境空氣質量標準》設定的細顆粒物控制措施可以提供足夠的健康保護一樣，在這種方法中，它假設在健康研究中未測試的任何《國家環境空氣質量標準》濃度都不具有風險。
使用 LML 而不是《國家環境空氣質量標準》將意味著環保署計算出減少細顆粒物的更多益處，但仍然表明美國公眾的一些暴露是可以接受的。
環保署空氣質量規劃和標準辦公室科學、政策和新專案前副主任約翰·巴赫曼說：“LML 只是比《國家環境空氣質量標準》更好的任意閾值。”
巴赫曼指出，最近使用醫療保險資料的研究發現，在低於《國家環境空氣質量標準》控制濃度一半以下的細顆粒物暴露中，過早死亡的風險會增加。這項 2017 年的研究依賴於來自全國 6000 萬醫療保險接受者的資料。
環保署關於細顆粒物的提案得到了佛羅里達州市政電力協會的能源和環境顧問羅伯特·卡佩爾曼等行業代表的支援。
卡佩爾曼和其他清潔電力計劃的批評者認為，環保署正在“重複計算”《國家環境空氣質量標準》已經考慮在內的健康益處，《國家環境空氣質量標準》要求各州制定自己的計劃來控制顆粒物汙染。他指出，該國大部分地區已經符合《國家環境空氣質量標準》。
卡佩爾曼指出了環保署關於細顆粒物的標準，稱環保署已將每立方米 12 微克設定為在“安全裕度”內。他說，這意味著環保署的值是錯誤的，或者低於該值的顆粒物水平對人體暴露來說足夠安全。
“那裡有些不對勁。我們認為那是不合適的，”卡佩爾曼在談到清潔電力計劃最初的共同效益分析時說。
其他團體，如公用事業空氣監管組織，也在向環保署的公開評論中提出了類似的擔憂。
該小組指出，環保署自己的 2016 年模型預測，只有 5% 的人口會暴露於達到每立方米 12 微克的顆粒物水平。該小組表示，清潔電力計劃的大部分預期益處將來自減少低於該水平的細顆粒物。
該小組寫道：“由於如上所述，《國家環境空氣質量標準》設定在環保署確定可以保護公眾健康的水平，因此聲稱低於該水平的益處是不恰當的。”
特朗普的目標是“基礎”
但環保署前官員指出，當該機構談到將細顆粒物水平降至“安全裕度”內時，官員們並不是說這種暴露水平沒有風險。
“這並不意味著零汙染——每次審查 NAAQS（國家環境空氣質量標準）時，管理者都需要根據最新的科學研究，權衡公眾健康保護與科學資訊的確定性做出判斷，”前環保署代理助理署長珍妮特·麥凱布說。
她認為，特朗普政府的主要目標是公共衛生保護的“基礎”。
前環保署官員巴赫曼也反駁了環保署重複計算收益的說法。他說，在起草法規時，將其他法規的協同效益考慮在內是很常見的做法。此外，他補充說，《清潔電力計劃》關注的是低於 NAAQS 控制水平的細顆粒物減排帶來的好處。
“我們監管的大多數事物，很難量化其益處，所以我們量化我們能夠量化的，”巴赫曼說。在這種情況下，它就是削減顆粒物汙染。
如果環保署繼續推進其關於顆粒物的提案，可能會對其他聯邦法規產生連鎖反應。
在最近發表於《明尼蘇達法律評論》的一篇工作論文中，紐約大學的雷維茲及其合著者金伯利·卡斯爾表示，如果擬議的變更最終確定，隨之而來的法庭挑戰可能會對氣候和其他公共衛生法規產生“深遠的影響”。這是因為低於 12 微克的顆粒物減排的協同效益被廣泛用於固定源排放的法規中。
除了《清潔電力計劃》之外，減少細顆粒物的價值在支援《汞和空氣有毒物質標準》方面也發揮著重要作用。奧巴馬政府估計，減少汞和有毒物質將節省 400 萬至 600 萬美元，而減少顆粒物汙染的副產品將帶來高達 370 億至 900 億美元的收益。
雷維茲表示，很難想象法院會接受環保署試圖撤銷其對協同效益的使用的任何嘗試。這將偏離該機構的標準做法。他和卡斯爾猛烈抨擊了特朗普政府提出的修改建議。
“本屆政府和其他法規反對者認為他們的方法是計算影響的邏輯方式，他們認為包括這些好處人為地誇大了監管的積極影響。但他們所倡導的是一種不誠實地試圖掩蓋法規對公眾的實際影響的做法，”他們寫道。
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