2008年，氣候變化問題甚囂塵上。比以往任何時候都多的美國人——或此後——將其視為一個令人擔憂的問題。候任總統奧巴馬在他的競選中承諾要為此做些什麼。他的共和黨對手也是如此。
在選舉結束後兩週，它從一個推銷員的說辭變成了一項總統承諾。奧巴馬誓言要改寫國家的能源結構，在40年內消除除現有排放量20%以外的所有排放。他在就職宣誓前六週的影片中說，這對氣候變化來說是“新篇章”。
“現在是徹底應對這一挑戰的時候了，”奧巴馬當時說。
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將近七年後，奧巴馬準備部分兌現這一承諾。當他的政府今天釋出關於監管發電廠溫室氣體排放的最終規則時，這將標誌著美國曆史上最雄心勃勃的氣候計劃的實施。它應該將該行業的溫室氣體排放量減少32%。
從法律角度來看，這條道路始於2007年。最高法院站在馬薩諸塞州和其他11個州一邊，這些州起訴美國環保署未能監管車輛的溫室氣體排放。該機構制定了新的汽車碳排放標準；它還將該決定擴大到包括髮電廠等來源。
從那時起，遏制排放的努力經歷了以具有里程碑意義的氣候立法取代法規的失敗嘗試。然後，有一個為期兩年的階段，許多聯邦官員避免談論氣溫上升。然後，在2013年，當奧巴馬宣佈他打算在2015年完成環保署氣候法規時，這個問題突然重生。
一路上，民主黨人和環保組織經歷了一系列的疑問。對碳徵收立法價格，如稅收或碳排放交易市場，仍然是最佳選擇嗎？如果是這樣，是否應該放棄環保署的法規，以獲得共和黨人對一個理論上可能減少更多排放的計劃的支援？或者這在政治上是否不可能，而國家現在是否註定要在監管道路上走下去，比如未來15年？
克林頓政府時期的氣候顧問保羅·布萊德索說：“我認為我們現在離碳定價比過去25年都更遠。” 至於為了實施碳稅而放棄法規，他說，“這永遠不會發生。”
但是許多民主黨議員表示，僅靠監管是不夠的。總統候選人參議員伯尼·桑德斯（獨立派，佛蒙特州）指出，碳稅是最好的結果，而民主黨領跑者希拉里·克林頓支援增加可再生能源使用的立法。
這樣看來，也許這些法規可以成為一種談判籌碼。
“一旦共和黨人……意識到它將長期存在，也許他們也會談論其他解決這個問題的方法，”眾議員克里斯·範·霍倫（民主黨，馬里蘭州）說，他曾提出一項碳定價法案。
突發新聞：週一，@POTUS 將釋出他的 #清潔能源計劃——我們為 #應對氣候變化 採取的最大舉措。 https://#/BU1PF0wjUK
— 白宮 (@WhiteHouse) 2015年8月2日關於自殺和謀殺的言論
當奧巴馬在2009年就職時，國會中的民主黨人開始爭先恐後地利用他在氣候變化問題上的勢頭。
眾議院在當年年初迅速舉行了一系列聽證會，涉及國家氣候計劃的關鍵要素：效率的作用、“煤炭的未來”、抵消機制如何運作、適應和可再生能源。總而言之，在總統任期的頭三個月內，能源和商業委員會至少舉行了九次關於氣候問題的聽證會。
然後，在四月份，遠足變成了衝刺。四天內舉行了四次聽證會。內閣部長和機構管理者與行業高管和環保領袖一起，就一項新的碳排放交易法案《美國清潔能源和安全法案》（簡稱Waxman-Markey法案）作證。民主黨人的一個關鍵論點是，它將取代最高法院為環保署未來法規提供的可能性。阻止這些規則的存在本應是給共和黨人的甜頭。
總共有六十七名證人出庭。該活動恰逢地球日，然後迅速過去。人們對它可能產生的影響的期待非常高。眾議員愛德華·馬基（民主黨，馬薩諸塞州），他現在是一名參議員，在第一天的演講結束時預言：明天“我們將開始書寫歷史”。
幾分鐘之內，該法案就受到了攻擊。一週前，環保署宣佈了其擬議的危害發現：溫室氣體危害人們的健康，這是環保署在監管碳排放方面邁出的第一步之一。但一些共和黨人拒絕被嚇倒。一位議員說，著手製定氣候法案就像自殺以防止法規的謀殺。
“我們再次面臨選擇，”眾議員瑪莎·布萊克本（共和黨，田納西州）在關於Waxman-Markey法案的初步聽證會上說。“我們可以默許會對我們的經濟產生確定且災難性影響的糟糕法規，或者我們可以立法制定一個更具危害性的制度。這就像當槍指著我們的頭時，國會要拿起槍朝自己的胸膛開槍。”
那僅僅是個開始。聽證會的重點是該法案的討論稿。它異常冗長，有648頁。很快就會是這個數字的兩倍。
轉向監管碳排放
立法的前景可能在增長。但轉向監管的悄然行動也在增加。幾個月前，一家聯邦法院告訴政府，在制定汽車燃油經濟性標準時，應考慮降低排放的好處。在此之前，喬治·W·布什政府認為汽車排放二氧化碳沒有經濟價值。換句話說，碳的社會成本為0美元。
美國第九巡迴上訴法院結束了這種情況。
“減少碳排放的價值當然不是零，”法官貝蒂·弗萊徹在2008年《生物多樣性中心訴國家公路交通安全管理局》的意見書中說。
幾個月之內，新上任的奧巴馬政府官員將把該決定視為建立碳社會成本的理由。這將是首次在整個政府的法規制定中持續使用它。一些人認為這是未來碳規則的先決條件。另一些人則表示，它為估算與碳損害相關的美元數字的複雜過程賦予了可信度。
“法院案件是一個重要的轉折點，”曾在2009年參與估算的奧巴馬政府前官員比利·皮澤說。
與此同時，眾議院正在迅速走向對碳排放交易進行投票。該法案包含的措辭本可以阻止本週環保署清潔能源計劃的釋出。但這似乎並沒有說服共和黨人。
投票於2009年6月26日晚上7:17進行。八名共和黨人與211名民主黨人站在一起；在民主黨人數超過共和黨75人以上的情況下，該法案僅以三票之差獲得透過。在投“反對”票的人中，有44名民主黨人，他們大多來自保守派選區和能源豐富的地區。
民主黨人和環保組織將結果慶祝為具有歷史意義的事件。但其微弱的勝利優勢也令共和黨人感到鼓舞。
“當我們看到情況如此接近時，它幾乎就胎死腹中了，”能源和商業委員會主席眾議員弗雷德·厄普頓（共和黨，密歇根州）上週說。“坦率地說，這是眾議院重新回到共和黨手中前景的轉折點。”
在參議院，一條充滿疑慮的道路
參議院的鬥爭始於2009年10月，當時參議員約翰·克里（民主黨，馬薩諸塞州）和林賽·格雷厄姆（共和黨，南卡羅來納州）在《紐約時報》上發表了一篇評論文章，呼籲他們的同事透過氣候立法。他們的論點基於國家安全、創造就業和環境保護。
但它也包含一個威脅：環保署的監管。
他們寫道，參議院中任何試圖扼殺該法案的人，當法規頒佈時，有一天都會“驚慌失措地跑到國會”，以確保我們今天可以批准的那種“激勵和投資”。換句話說，這些法規是一場代價高昂的噩夢；與此同時，該法案可以籌集數十億美元的收入。
兩個月後，這個二人組變成了三人組，加入了參議員喬·利伯曼（獨立派，康涅狄格州）。在奧巴馬前往丹麥哥本哈根參加聯合國氣候談判的前幾天，他們給奧巴馬發了一封信，其中包含“氣候行動和能源獨立框架”。他們說“支援正在增加”。
這將是短暫的。到2010年5月他們推出《美國電力法案》時，格雷厄姆在未能爭取到任何一位共和黨人加入後放棄了努力。幾周之內，該計劃就夭折了。
一位支援這項努力的公用事業行業的官員回憶起一個關鍵時刻。奧巴馬的幕僚長拉姆·伊曼紐爾在一次電話中告訴這位官員，白宮正在將注意力轉移到參議院圍繞《平價醫療法案》或“奧巴馬醫改”的立法辯論上。
“我們感到失望，”這位官員說。“是參議院沒有完成這項工作。沒有人相信是拉姆·伊曼紐爾拿起電話，對著所有人尖叫，說，‘我們要轉向醫療保健；我們不做氣候問題了。’”
現在，道路上出現了其他障礙。其中包括溫和派民主黨人。
前參議員拜倫·多根（民主黨，北達科他州）是推動在2009年透過能源和自然資源委員會的單獨能源立法的支持者。它本可以建立聯邦可再生電力標準並改善輸電選址。
“自2010年以來，我們將制定一些政策，這些政策對解決氣候變化問題非常有幫助。但最終，我們一無所獲，”他在一次採訪中說。
如今，他的一些前參議院同事表示，不推動一項可能減少排放的能源法案是“錯誤”的。但他對碳價格的失敗感到惋惜，原因很簡單：資金。
他說，國會行動比環保署的規則更可取，因為它本可以資助碳捕獲和封存。
“那筆研究資金現在還沒有到位，因此，煤炭行業……很難看到他們將擁有非常光明的未來，”多根說。
無聲無息被批評打斷
2010年秋季的中期選舉標誌著暫時結束了為制定氣候政策所做的努力。共和黨人透過贏得63個民主黨席位控制了眾議院。在參議院，民主黨人失去了59個席位的壓倒性多數，帶著53名成員返回華盛頓特區。
2011年冬季開始了為期兩年的關於氣候變化的近乎沉默的時期。
隨著奧巴馬在那年晚些時候進入競選模式，基斯頓輸油管道成為白宮長期以來的眼中釘。總統有時因未能有力地解決氣候變化問題而受到其環保基礎的批評。
例如，前副總統阿爾·戈爾在2011年6月《滾石》雜誌的社論中嚴厲批評奧巴馬，指責他沒有在參議院更努力地推動氣候立法，也沒有抵制國會的預算削減。
戈爾說：“奧巴馬總統從未向美國人民展示氣候危機的嚴重性。他根本沒有為採取行動辯護，” 這反映了當時普遍的環保主義情緒。
在2011年的國情諮文中，奧巴馬根本沒有提及氣候變化，在2012年的講話中也只是在談到清潔能源標準時順帶提了一句。根據白宮的記錄，直到2013年，氣候變化才成為他任何演講的主要焦點。“能源安全”成為一個更常見的詞彙， “清潔能源”也是如此，但這更多的是因為其創造就業和減少石油的潛力，而不是降低排放。
這並不是說奧巴馬那時從未提及這個問題——它更像是一隻土撥鼠在接受的觀眾面前從隱藏處探出頭來，埋藏在其他話題之中。
奧巴馬在2011年5月告訴英國議會：“隨著新的威脅跨越國界和海洋蔓延，我們必須摧毀恐怖主義網路，阻止核武器擴散，應對氣候變化，並與饑荒和疾病作鬥爭。”
隨著規則到位，立法會隨之而來嗎？
這一切在2013年6月發生了變化。奧巴馬在喬治城大學的演講中宣佈了他的氣候行動計劃，從而重新提出了這個問題。其基石是與他和國會民主黨人曾警告共和黨人不要允許頒佈的相同的環保署法規，而是傾向於立法。
曾擔任總統特別助理，現在是環境保護基金副總裁的納特·基奧漢說：“這不像這件事是突然發生的。”
但是奧巴馬宣佈的自上而下的性質也使得清潔能源計劃在環保署的歷史上有些反常。
曾在司法部擔任環境律師，現任Crowell & Moring LLP律師事務所的托馬斯·洛倫岑說：“政府向世界宣佈，到2030年，排放量將比2005年水平減少30%。然後指示環保署制定一項符合該目標的規則。這通常不是制定這些規則的方式。”
他指出，除了在《馬薩諸塞州訴環保署案》之前關於二氧化碳是否可以作為汙染物受到監管的長期辯論之外，這也是該規則與所有其他規則不同的眾多方式之一。然後是創新性地使用《清潔空氣法》第111(d)條，該條款傳統上涉及透過簡單的技術修復來降低設施的排放，而不是試圖解決整個州的整個燃料結構。
“這項規則的背景實際上是，‘為了解決一個非常大的問題，環保署願意在多大程度上偏離其傳統做法？’”他問道。
在其他人看來，環保署的規則是幫助實現總統到2025年將排放量減少高達28%的目標的重要工具。但許多人認為這還不夠。基奧漢說，還需要對碳定價的立法，以避免氣溫上升的長期影響。
“我們需要兩者兼顧，”他說。
與許多其他觀察家不同，基奧漢認為，由於年輕選民的選舉壓力以及共和黨人採取氣候變化行動的意願轉變，氣候立法可能在五年內成為可能。
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