上週唐納德·特朗普總統任命阿吉特·帕伊為聯邦通訊委員會主席，引發了人們的擔憂，即短暫的“網路中立性”時代即將結束。許多人認為，帕伊過去五年擔任 FCC 委員的記錄表明，他將試圖推翻委員會過去對網際網路服務進行嚴格監管的決定。最有可能被廢除的首批法規之一是 2015 年的《開放網際網路令》，該命令旨在確保網際網路服務提供商 (ISP) 不得故意減慢或阻止其網路中的任何內容——這項禁令構成了網路中立性的本質。
帕伊由貝拉克·奧巴馬總統提名加入 FCC，並於 2012 年獲得參議院確認。他遵循共和黨路線，認為削減法規將鼓勵網際網路和電信公司投資通訊基礎設施和新服務。上週五，他散發了一項計劃，擬對使用者不超過 25 萬的 ISP 免除 FCC 增強透明度報告要求五年。如果獲得透過，這將削弱 2015 年裁決中的一部分內容，該裁決自上個月起要求小型 ISP 向該機構和消費者提交有關資料上限、費用和速度的資訊。2015 年的命令曾給予這些企業臨時豁免，該豁免已於 12 月到期——大型 ISP 仍必須提供該資訊。
關於網路中立性的公開對話通常更多的是政治性的而非技術性的——但技術方面對於準確理解《開放網際網路令》控制什麼以及不控制什麼是至關重要的。今天的網際網路與十年前甚至相比已經大不相同，出現了新的複雜性，需要重新審視如何管理在其網路中傳輸的資訊，無論這是由 FCC 還是運營這些網路的業務部門來完成。
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《開放網際網路令》最初源於人們的擔憂，即 AT&T、Comcast、Verizon 和其他大型寬頻公司會讓亞馬遜和 Netflix 等財力雄厚的的大型內容提供商為所謂的“快車道”服務付費，從而實現更高質量的資料流媒體傳輸。有觀點認為，如果沒有政府幹預，規模較小的內容提供商和初創網站將無力支付高昂的費用——他們的客戶將不得不忍受緩慢、卡頓的連線。許多人還擔心，如果沒有 FCC 的監督，寬頻服務提供商甚至可能會故意阻止或減慢那些不付費公司的網際網路服務或應用程式。
網際網路現狀
所有資料都應受到平等對待的想法可以追溯到網際網路早期，當時幾乎所有流量都透過 AT&T 和其他 ISP 提供的 12 個核心網路傳輸。這些網路構成了後來被稱為網際網路骨幹網的東西，將大多數網站和內容提供商與 AOL、Earthlink 以及成千上萬的其他為 PC 使用者提供網頁的消費者接入網路連線起來。擁有核心網路的 ISP 交換資料流量時互不收費——訪問速度和質量受到技術能力的限制，而不是商業安排的限制。
然而，自 AOL 大量郵寄數百萬張免費 CD 以推廣資訊高速公路以來，網際網路格局發生了巨大變化。ISP 和電信公司之間的合併和收購整合了市場，使他們能夠提供遠超網際網路服務的服務。康卡斯特和 AT&T 等全球電信集團現在更準確地被稱為寬頻服務提供商——而不僅僅是 ISP——因為他們將網際網路接入與有線電視、電話服務以及在某些情況下他們自己製作的內容捆綁在一起。
到 2009 年，不到 150 家公司（想想：Netflix、谷歌和 Facebook）產生了網際網路流量的一半，其中大部分是攜帶影片的大檔案。據監測和分析網際網路使用情況的公司 Deepfield 的聯合創始人兼執行長克雷格·拉博維茨稱，到 2014 年 5 月，僅 30 家公司就創造了美國黃金時段網際網路流量的一半以上。拉博維茨在 2014 年眾議院司法委員會監管改革、商業和反壟斷法小組委員會的聽證會上提供了此資訊，該聽證會旨在審查康卡斯特擬議與時代華納有線公司的合併案。
Netflix、谷歌和其他高流量多媒體內容提供商最近開始直接與為消費者提供寬頻服務的公司（包括康卡斯特和 Verizon）建立連線。這完全繞過了網際網路骨幹網。例如，Netflix 將其部分影片儲存在與康卡斯特 ISP 網路共址的伺服器（稱為 開放連線裝置）上，而這些伺服器不屬於網際網路骨幹網。這有助於加快向康卡斯特客戶交付 Netflix 電影和節目，因為內容不必在公共網際網路上從一個互連網路跳到下一個網路。該公司的訂閱影片服務在高峰時段消耗了約 三分之一的網際網路頻寬。
中立性的海市蜃樓
然而，前 FCC 主席湯姆·惠勒倡導的《開放網際網路令》僅涵蓋了網際網路的一部分。該命令禁止寬頻提供商在其網路上向消費者傳輸網際網路內容時嘗試加速、減速或阻止。但該法規不涵蓋在這些 ISP 網路之外傳輸的流量。2014 年 Netflix 和康卡斯特之間的 衝突說明了《開放網際網路令》的侷限性。在那年 2 月，兩家公司達成協議，Netflix 可以直接從其網路向康卡斯特的網路傳送影片，從而無需 Netflix 的資料透過減慢向康卡斯特使用者傳輸內容速度的中間網路。
問題出現在康卡斯特必須升級其網路以適應大量流媒體影片流量時，想要向 Netflix 收取訪問康卡斯特網路中內容伺服器的費用。Netflix 拒絕支付這些費用——過去這種互連不需要付費。然後 Netflix 開始收到客戶的投訴，他們注意到他們的節目不像以前那樣流暢地播放了。Netflix 最終同意付款，不良的流媒體質量得到了改善。近年來，內容公司和寬頻提供商之間的此類糾紛在全球範圍內變得越來越普遍。
賓夕法尼亞大學法學院法律、傳播和資訊科學教授 克里斯托弗·俞 表示，所有資料都以相同方式透過網路的誤解源於 1995 年網際網路的概念，當時人們使用 PC 和電話線訪問網路。“網路中立性的缺點之一是它試圖讓所有資料都以相同的方式傳輸，”俞解釋說。“但現實情況是，影片與語音不同，語音與電子郵件不同，電子郵件與網頁瀏覽不同。”
對帕伊的期望
與網路中立性相關且接近帕伊議程首位的一個問題是，對於所謂的“零費率”資料做法應該採取什麼措施（如果有的話）。這涉及服務提供商試圖將某些內容計入客戶的資料上限，但免除其他內容。例如，Verizon 不會將客戶每月的資料使用量計入其“Verizon NFL Mobile”應用程式（該應用程式流式傳輸佔用大量頻寬的直播比賽）所使用的資料。“這不構成阻止或降級，但確實意味著內容提供商和網際網路服務提供商之間存在有利的關係，”西北大學普利茲克法學院教授 吉姆·斯佩塔 說。“在沒有任何監管的情況下，我認為您會看到更多這類商業安排。”
本月早些時候，FCC 在時任主席湯姆·惠勒的領導下發布了一份 報告，暗示零費率做法違反了《開放網際網路令》。他以 AT&T 為例。AT&T 的 DIRECTV 應用程式上的“Data Free TV”功能允許也訂閱 DIRECTV（AT&T 的子公司）直播衛星服務的寬頻消費者觀看無限量的影片內容。這裡的重點是，AT&T 可能被視為歧視與 DIRECTV 競爭的內容提供商，因為競爭對手的影片會被計入客戶的資料上限。帕伊曾投票贊成 AT&T 在 2015 年收購 DIRECTV，他 指責惠勒的報告“質疑免費資料產品的合法性——這些產品之所以受到消費者歡迎，正是因為它們允許更多地免費訪問線上音樂、影片和其他內容。”
由帕伊領導的 FCC 可能會推翻《開放網際網路令》，儘管這個過程可能需要幾個月到一年的時間。更大的問題是，FCC 是否會用其他措施取代該規則，還是完全避免監管。“我希望 FCC 不會被完全削弱，即使沒有《開放網際網路令》，該機構仍將對大型網際網路公司之間的反競爭行為採取行動，”斯佩塔說。斯佩塔和俞都認為，更廣泛地關注公司是否從網際網路的一端到另一端都在公平競爭，將使網路使用者更接近真正的網路中立性。