編者按：7月31日，參議院批准了一項法案，暫時重新授權國家洪水保險計劃至2018年11月30日。
國家洪水保險計劃覆蓋了美國約520萬房產持有者，原計劃今天進行急需的改革。參議院的任務——包括敲定解決洪水風險變化數學的改革方案——自11月以來已經被推遲了三次。然而，立法者們仍然沒有就如何修復一個崩潰的系統達成妥協，因此NFIP的重新授權幾乎肯定會再次被推遲到7月31日。
NFIP由聯邦緊急事務管理局（FEMA）運營，之所以陷入困境，是因為它陷入了索賠額不斷膨脹但資源不足以支付的惡性迴圈。自2005年卡特里娜颶風以來，該計劃一直無法維持自身，但在去年秋天，經歷了一個在強度和頻率上都前所未有的颶風季之後，管理人員宣佈該計劃已經用完了其被授權從美國財政部借款的304億美元。儘管唐納德·特朗普總統簽署了一項災難救濟法案，免除了其160億美元的債務，但NFIP繼續受到極端天氣事件的衝擊，包括最近襲擊東北部的一系列連續東北風暴。
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國家資源保護委員會的高階政策分析師羅伯特·摩爾說，NFIP目前的狀況“不適合應對我們今天面臨的挑戰以及我們未來5年、10年、50年將面臨的洪水風險”。幾乎所有人都同意這是事實，無論黨派政治如何。事實上，由保險公司、進步的環保組織和右傾智庫組成的聯盟SmarterSafer，是一個倡導全面變革的團體（pdf）。
NFIP無法跟上不斷增長的索賠數量的主要原因之一是，它基於過時的科學評估風險。在桑迪颶風之後，人們普遍知道FEMA正在使用1980年代的資料來劃分洪水區，這些資料未能預測2012年風暴帶來的洪水。與此同時，開發專案繼續在日益脆弱的洪泛區蓬勃發展，創造了更多的房產，NFIP需要支付維修費用——有時是一遍又一遍地支付。
自桑迪颶風的混亂局面以來，越來越多的研究人員在更全面和精細的層面上分析了洪水風險。他們的研究結果揭示了FEMA指南與最近的風險評估之間存在著更大的差距。
上個月發表在環境研究快報上的一項研究（pdf）發現，面臨嚴重洪水風險的美國人數量大約是之前估計的三倍。部分原因是內陸洪水沒有像沿海洪水那樣得到充分考慮。根據該論文，描述河流和降雨驅動洪水的地圖“在全國範圍內僅部分完成，目前尚無美國人口暴露量的全面估計。在可用的地方，FEMA洪水地圖的年代和質量水平各不相同。”它們在溪流和小河的覆蓋範圍方面也“明顯不足”。
根據FEMA的計算，只有1300萬人居住在百年一遇的洪水區（即在特定年份中有百分之一的機率遭受百年一遇最嚴重洪水的地區）。但是，透過對河流和降雨驅動的洪水進行全面評估，並建立更高解析度的地圖，作者報告稱，美國有近4100萬人居住在百年一遇的洪水區。在另一個明顯的差異的例子中，聖路易斯華盛頓大學的羅伯特·克里斯在2016年的一項研究中發現，密西西比河上游部分地區的百年一遇洪水高度的當前估計可能偏差高達6.6英尺。這些數字意味著應該有更多的美國人購買洪水保險，這將為該計劃帶來更多的保費收入。
海平面上升，加上波浪作用和風暴潮等其他因素的變化，也在改變這些數字。根據最近發表在自然雜誌上的一篇文章，到2050年，“一些地方預計目前被認為是百年一遇的洪水事件將平均每一年或五年重現一次。”FEMA主要使用基於歷史風暴資料的模型，當然，這些模型沒有考慮到氣候變化的這些預測影響。“最大的問題之一是，FEMA製作的任何洪水地圖都沒有考慮到未來與過去有任何不同，”摩爾說。FEMA自己也意識到了其糟糕的地圖；NFIP的負責人羅伊·賴特最近告訴邁阿密先驅報，所有佛羅里達州居民都應該購買洪水保險，並且“不要只關注界線”。
有一段時間，一些立法者表示，他們對改變洪水保險標準持謹慎態度，因為沒有足夠的資料可供參考。現在，“科學已經比FEMA正在使用的技術先進得多，”中佛羅里達大學的沿海工程師和海洋學家托馬斯·瓦爾說。瓦爾於2015年在自然通訊雜誌上發表了一篇論文，研究了複合洪水的影響，即河流排放量增加、降水和風暴潮同時發生的情況。這導致了哈維颶風期間休斯頓附近社群被淹沒。
從瓦爾的角度來看，“最大的差距在於FEMA的地圖沒有將內陸洪水和沿海洪水聯絡起來，”他說。“FEMA從河流方面建立了一個平面地圖，從風暴潮方面建立了一個平面地圖，然後將它們疊加在一起，這假設這兩件事是完全獨立的。但大多數熱帶風暴都帶來大量降雨和風暴潮。我們理解為什麼這些事件同時發生，但我們尚未做的是將這些資訊納入風險評估，”瓦爾指出。其中一些積壓是官僚主義造成的：他說，FEMA只使用官方批准的模型，而批准過程可能會減慢更新、更好資料的納入速度。如果不更好地瞭解真實風險，立法者就更難就如何使NFIP在財務上保持穩定達成一致解決方案。
隨著越來越多的研究闡明當前和未來的洪水範圍，適應策略開始看起來比傳統的（且導致破產的）重建週期更具吸引力。除了加強建築規範、安裝硬質防洪屏障和資助諸如抬高房屋樁基的專案外，曾經被輕視的“收購”概念正在慢慢被接受。政府不是修理某些一遍又一遍被淹的房屋，而是使用NFIP的資金以風暴前的價值“收購”您的房產，然後永久性地將土地歸還自然。這種更激進的選擇使人們遠離危險，並且可能比反覆支付維修同一處房產的費用更便宜。NRDC就是一個倡導將更好的收購途徑作為NFIP改革一部分的組織。
從家鄉搬遷是一個情感和經濟上都很複雜的決定，但反覆遭受洪水侵襲的人們似乎對搬遷策略越來越持開放態度。以德克薩斯州哈里斯縣為例。摩爾說，在哈維颶風之前，“該縣在20年的收購計劃中購買了3000棟易受洪水侵襲的房屋”。“哈維颶風過後，僅僅八週內，他們就收到了3800份新的房屋收購申請。”德克薩斯州州長向聯邦政府申請了15億美元，僅用於收購。
但是，FEMA的收購過程可能需要數年才能完成。在災難過後，房主通常面臨一個艱難的選擇：在等待他們是否有資格獲得收購的判決期間，推遲維修並生活在不確定的狀態中，或者開始投資重建，以便他們在此期間有一個居住的地方。收購過程的緩慢和不透明使許多符合條件的房主不願參與。
簡化收購選項可以使這些決定更容易，同時提高NFIP的長期財務可行性。根據NRDC透過《資訊自由法》獲得的資料，FEMA已經確定了大約30,000處“嚴重重複損失房產”，這些房產經常被洪水淹沒和維修。在這些房產中，超過75%的價值低於25萬美元，平均價格為11萬美元。摩爾說，“這些嚴重重複損失房產已經產生了平均13.4萬美元的損失”，NFIP已經支付了這些損失。因此，在許多情況下，“我們已經購買了他們的房產。”
將最新研究納入NFIP可以幫助建立一個框架，以識別哪些房產和社群最容易遭受重複洪水，並制定更有效的標準來確定收購資格。房主掌握了更多關於他們的房屋在抵押貸款期限內可能被洪水淹沒的頻率的知識，就可以做出明智的決定。社群也可以提前規劃如何安置家庭，減輕心理和經濟壓力，同時維持其稅基。這樣，當災難性破壞發生時，應對措施就不會僅僅是被動的。
雖然保險改革的具體細節仍在確定中，但可以肯定的是，洪水風險正在上升。瓦爾說，“我相信我們現在掌握的科學比幾年前能夠更好地為政策制定者提供資訊。”“這非常具體地點，仍然存在不確定性，但我們看到災難不斷發生，所以我認為我們現在可以做出一些決定了。”
摩爾說，如果在7月份，改革再次被推遲，那麼可能只需要一場代價高昂的颶風，就會迫使國會決定是否必須將NFIP的借款限額提高到304億美元以上，或者免除更多的債務。或者，國會可以試圖迫使參議院在7月31日透過一項法案，允許NFIP失效。在這種情況下，NFIP的借款能力將驟降至10億美元的上限，房主將無法續簽他們的保單——在颶風季節開始時，這是一個岌岌可危的局面。