北京——正當美國逆轉其氣候政策之際，世界最大的溫室氣體排放國正在建立一個國家碳交易體系。
中國官員正準備在今年晚些時候啟動一個排放市場，該市場將覆蓋中國工業二氧化碳排放量的約四分之一。來自歐盟、澳大利亞和加利福尼亞州的官員和非營利組織一直在為中國的專案設計提供建議。
預期是有限的：中國國家體系的細節仍然模糊不清，但已經出現的資訊足以讓觀察人士對其是否能立即與現有專案相提並論持懷疑態度，原因在於設計特點以及中國推出該體系的速度。
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“最初，它不會比加利福尼亞州、RGGI，甚至一些試點專案更強大，”未來資源研究所的訪問研究員傑里米·施賴費爾斯說，他一直在觀察市場的發展。他指的是涵蓋美國東北部九個州的區域溫室氣體倡議組織。
中國宏觀經濟規劃機構國家發展和改革委員會表示，計劃在11月啟動全國市場。但這究竟意味著什麼尚不清楚——企業是否必須立即開始購買碳排放配額以抵消其排放，或者某種程度較低的監管形式，例如要求公司報告其排放量。到目前為止，觀察人士表示，該市場未能達到西方司法管轄區設定的標準。
中國官員一直在與歐盟、澳大利亞、英國、德國和挪威以及加利福尼亞州的同行合作開展試點專案，這些試點專案於2013年在七個省市啟動，設計各不相同。根據上海復旦大學經濟學教授張中祥2015年發表的一篇論文，這些專案總共覆蓋約2000家企業和每年12億噸二氧化碳排放量。這約佔中國年度二氧化碳總排放量的八分之一。
全國系統將使現有專案的範圍擴大四倍。“就目前覆蓋的設施的二氧化碳排放量而言，它將大約擴大四倍，並且將成為迄今為止世界上最大的總量控制與交易系統，”斯坦福大學經濟學家拉里·古爾德說，他組織了在中國和加利福尼亞州舉行的碳市場架構師會議。
世界上還沒有哪個碳交易系統真正實現了顯著的減排。由於各種因素，歐盟、美國東北部和加利福尼亞州的初始排放上限最終都遠高於實際排放量，因此企業不必支付高價或面臨顯著的激勵來減少排放。相反，這些專案充當了政治共識建設者，使工業界習慣了氣候政策。
中國的專案規模將超過所有現有市場，至少在初期，它可能同樣難以與實際減排聯絡起來。但它可能會激勵更多司法管轄區加入。
“該計劃的成功真的承載了很多，”施賴費爾斯說。“如果中國的二氧化碳交易計劃被認為是一個成功的計劃，我認為它可以為其他國家提供信心，使其採用排放交易模式，並承擔氣候承諾或更嚴格的氣候承諾。與此同時，如果它被視為失敗，我認為它可能會阻礙世界許多地區的氣候政策。”
另一位學術專家表示，國際社會的密切關注，部分基於中國的規模，部分基於其他司法管轄區對總量控制與交易的熟悉程度，將提供使其步入正軌的動力。“他們最不想做的就是失敗，”耶魯-新加坡國立大學學院和耶魯大學林業與環境研究學院教授許安琪說，她在過去十年中一直在研究中國。
加州夢
正當特朗普總統在推特上抨擊中國未能控制朝鮮的核威脅之際，加利福尼亞州州長傑裡·布朗（民主黨）扮演了影子氣候特使的角色。他於6月訪問了習近平主席，並稱中國是氣候變化領導力的“希望”。
布朗在簽署一項法案將加利福尼亞州的碳排放總量與交易計劃延長至2030年時，引用了中國的興趣。“中國正在複製這項碳排放總量與交易計劃，”他說。
加利福尼亞州尤其參與了香港以北廣東省的試點專案。因此，它最接近於模仿加利福尼亞州的模式；它於2013年以每噸約9美元的底價開始。它也是中國唯一一個一開始就要求所有參與者購買部分配額，而不是全部免費獲得的試點專案。
在中國國家層面，加利福尼亞州的作用更為有限。碳排放總量與交易並非布朗6月訪華之行的重點。在與省和國家官員的討論中，他更多地關注電動汽車電池等低碳技術的開發。
州官員承認，在與中國打交道時，細節和坦誠的對話很難獲得。
“與實際做出決定的人永遠不會有充分的接觸，”加利福尼亞州主要的空氣質量和氣候機構——空氣資源委員會主席瑪麗·尼科爾斯在6月份在北京的一次採訪中說。“我認為即使對於在這裡生活和工作了很長時間的人來說，這也很神秘。”
觀察人士指出，中國與西方國家之間的根本差異導致了不同的規則制定過程和結果。雖然西方國家面臨來自工業界、環保主義者和其他利益相關者的政治反對，但中國面臨的挑戰是將基於市場的激勵機制引入計劃性、自上而下的經濟體系中。
“在中國，一個人面臨的挑戰與其說是明確的政治挑戰，不如說是制度性的，”古爾德說。“也就是說，該國沒有那麼多的機構來監測和跟蹤排放。此外，經濟的很大一部分仍然不是市場經濟，而是國家控制價格的方式，電力部門尤其如此。關鍵挑戰之一是如何在一個許多部門不會做出良好反應的世界中引入環境法規，甚至是基於市場的法規，因為價格受到控制。”
尼科爾斯設想在國家計劃中發揮重要的後端作用，即在市場啟動後評估市場。
“什麼能產生結果，碳控制的實際成本是多少，人們在計劃下的行為如何，”尼科爾斯說。“我們將真正深入研究整個事情的細節。”
衡量成功與失敗
中國在環境政策，特別是氣候方面的立場，已經緩慢演變。
“過去10到15年，中國經歷了一個漫長的過程，從最初認為美國要求中國合作是旨在破壞中國發展的努力——將碳排放負擔平等地強加給中國和美國，儘管中國的碳排放量在歷史上和人均方面都遠低於美國，”中國歷史學者、亞洲協會美中關係中心主任歐維爾·謝爾說。“這與非政府組織[非政府組織]、民間社會組織在過去十年中與中國的合作有很大關係。”
除了外部壓力外，中國官員還受到國內對該國糟糕的空氣質量的批評的推動，從而採取氣候行動。在2012年和2013年，中國“網民”意識到國內空氣質量資料遠比國際測量結果樂觀——而煤炭使用是罪魁禍首。
“我認為那真的是引爆點，”許安琪說。“我不認為是國際壓力或美國在做什麼；我認為是國內壓力。它促使習近平主席說，‘這對我們來說可能是一個雙贏的局面。’”
憑藉一黨專政的社會主義-共產主義政治體制，一旦高層做出擁抱氣候行動的決定，自2007年第十一個五年規劃首次設定能源消費目標以來，中國官員就能夠快速行動：到2012年，單位國內生產總值能耗降低20%。
中國國家發展和改革委員會於2013年在經濟狀況各異的七個地區啟動了區域交易計劃，從西部的重工業城市重慶到東部的城市中心北京和深圳。2015年，習近平主席和奧巴馬總統簽署了一項協議，根據該協議，中國承諾在2017年前啟動全國碳交易體系，覆蓋八個主要工業部門。
雖然中國仍然希望在今年啟動該計劃，但現在計劃在初期僅覆蓋三個部門：電力、鋁和水泥。這是由於缺乏來自其餘部門的排放和產出的良好資料。試點專案將繼續進行，而國家計劃的其餘部分將開始運轉。
專家表示，該計劃範圍的縮減不一定是重大的挫折。“從規劃的角度來看，這沒有什麼不尋常的，”許安琪說。“中國以典型的[前中國領導人]鄧小平模式，喜歡‘摸著石頭過河’。”
她實質上說，所涵蓋的部門在對氣候變化的貢獻方面發揮了重要作用：水泥佔該國二氧化碳排放量的整整一半，而中國85%的電力生產來自燃煤發電。
“總比沒有好”
人們仍然擔心中國排放報告資料的質量和不透明性。正如許安琪在一篇論文中指出的那樣，該國僅釋出了兩份全國溫室氣體清單，分別涵蓋1994年和2005年。
“可以公平地說，這裡的一切都更加不透明，但隨著他們開始更願意分享更多資料，讓其他人批評他們的資料，情況正在變得更加清晰，”ARB的尼科爾斯說。“當我在2008-2009年第一次來到這裡時，沒有人相信他們釋出的任何資料。沒有人認為他們真的知道實際排放了什麼，而且在相當短的時間內，我們已經發展到一個地步，我認為人們感覺已經更好地掌握了情況，更願意透露他們知道的和他們不知道的。”
許安琪表示，在中國，與其擁有準確的排放資料，不如說中國對企業的控制力比民主政府更強，因此，如果配額過於充足且價格暴跌（就像歐盟體系中發生的那樣），中國可以更輕鬆地讓企業遵守規定並維護環境完整性。
“我認為中國將能夠更好地對其中一些問題進行監管，因為他們並非完全是自由市場，”許安琪說。“你擁有穩定性和中國政府對市場擁有巨大監督的基礎設施，這可能是好事，也可能是壞事。”
與加利福尼亞州一樣，能源效率等配套措施有可能減少排放，並使碳交易計劃看起來並非罪魁禍首。中國還在引入類似於美國可再生能源組合標準的“綠色證書”計劃。在計劃經濟方面，中國一直在鼓勵從重工業轉向低能耗、高附加值的製造業。這些政策可能與碳交易一樣，對中國到2020年將全國範圍內的二氧化碳排放量在2015年水平上減少18%的內部目標做出貢獻。
根據國際能源署的資料，由於煤炭消費量減少和總體增長率下降，中國去年的二氧化碳排放量有所下降。雖然中國仍未在全球氣候談判中承諾絕對減排，但專家表示，中國基於“強度”的聯合國碳減排目標（基於提高工業過程的相對效率）可能與西方式的絕對減排一樣有效。
“如果重工業增長放緩，碳速率或碳強度目標可能比總量控制與交易計劃更嚴格。如果經濟增長快於預期，它可能不如總量控制與交易計劃嚴格，”施賴費爾斯解釋說。“當存在很大的不確定性時，它可能更適合解決這種不確定性。”
專家們正在關注即將到來的幾個專案嚴格性的指標，包括它將被歸類為法律還是法規。法律將透過全國人民代表大會，並且比行政國務院透過的法規具有更大的權威。但法律需要更多時間，可能需要數年時間才能透過立法程式。
排放資料的透明度和完整性也很重要，對不合規行為的處罰力度也很重要。在沒有法律支援的情況下，該計劃可能依賴於非正式的一次性處罰，例如使企業沒有資格獲得優惠貸款或建設新設施。
施賴費爾斯估計“至少一開始，可能有80%的機率會走監管途徑”。
杜克大學和中國武漢大學合資成立的崑山杜克大學環境研究中心主任張俊傑表示：“每個人都需要調整對中國國家碳市場的期望。”“現在是改變我們期望的時候了。我想說這將是開始的開始的啟動。有總比沒有好。”
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