非洲國家 борьба за контроль над табаком по мере роста курения

法斯通·戈馬是一名醫生，也是尚比亞非傳染性疾病聯盟的主席，他已經工作了 15 年多，致力於在尚比亞透過菸草戒斷立法。議案已提交給多位衛生、農業、商業、貿易和工業部長審議。但這些議案從未提交到國民議會進行投票。

考慮到對該國經濟政策具有影響力的力量，這一結果並不令人非常驚訝。“尚比亞是撒哈拉以南非洲地區主要的菸草生產國之一，因此當我們談論菸草控制時，必須與農民和種植者的商業利益相平衡，”戈馬說。“最終陷入一個永無止境的迴圈，一切都旨在讓他們不因銷售菸草而虧錢。”

戈馬是一群個人和組織中的一員，他們一直在努力對抗菸草業的資訊，教育立法者香菸和相關產品如何危害國家的健康和經濟。他希望 2018 年最終定稿的《菸草和尼古丁產品控制法案》草案能夠在他者失敗的地方取得成功。該國現任衛生部長西爾維亞·馬塞博一直給予支援，並有著令人鼓舞的記錄。

關於支援科學新聞

如果您喜歡這篇文章，請考慮透過以下方式支援我們屢獲殊榮的新聞事業 訂閱。透過購買訂閱，您將幫助確保有關塑造我們當今世界的發現和想法的具有影響力的故事的未來。

很容易理解為什麼反吸菸立法可能並不總是非洲國家的優先事項。目前，非洲大陸的吸菸率是世界上最低的：根據世界衛生組織 (WHO) 的資料，2020 年只有約 10.3% 的人口吸菸。全球範圍內的吸菸率為 22.3%。但在過去十年中，研究人員和活動家已開始拉響警報。非洲不斷改善的經濟和年輕、快速增長的人口可能會推動吸菸人數激增。菸草業並沒有忽視這些趨勢的匯合，他們將密切關注該地區以及在出臺反吸菸法規方面進展緩慢的政府。戈馬說，所有這一切都可能在未來幾年引發一場流行病。

增長機會

自 1990 年以來，沒有哪個地方的吸菸人數增長幅度超過非洲——北非和中東地區增長了 104%，撒哈拉以南非洲地區增長了近 75%。2015 年非洲大陸約有 6600 萬菸民；據估計，到 2025 年，可能會有 8400 萬菸民。它是世界上僅有的兩個菸草吸菸人數將在未來十年內增長的地區之一，另一個是東地中海地區。

“非洲正處於發展的初期階段，”肯亞的獨立經濟學家和菸草研究員彼得·馬加蒂說。他認為該地區正在“追趕”歐洲和北美，並且可能會遇到與這些地區發展帶來的問題類似的問題。“他們已經經歷過這一切，我們正在遵循同樣的週期，被視為菸草公司的新市場，”他說。

非洲的年輕人是特別的目標群體。獅子山大學研究人員領導的 2022 年分析發現，在 22 個非洲國家，平均 19% 的 11 歲至 17 歲青少年報告使用菸草產品。辛巴威的排名最高，為 47%。年輕男性使用菸草的比率高於女性，分別為 24% 和 14%。這與非洲成年人口的總體情況相似。

“在非洲的大多數國家，我們仍然處於上升軌道，”戈馬說。他將最大的責任歸咎於菸草公司，他認為這些公司“真的在針對青少年”。因此，他預測，“幾年後，我們將看到非洲成年人中的吸菸率上升。”

未採取的行動

獅子山大學的研究人員發現，吸二手菸與青少年使用菸草密切相關。但還有其他幾個因素增加了風險，包括接觸菸草業的促銷活動以及缺乏關於菸草對健康影響的教育。

其中一些因素可以透過實施世界衛生組織《菸草控制框架公約》(FCTC) 的建議來解決。世界衛生大會於 2003 年通過了《菸草控制框架公約》，旨在透過監管策略在全球範圍內阻止菸草使用。主要組成部分包括監測菸草使用情況、禁止在公共場所使用菸草、為想要戒菸的人提供戒菸服務、在菸草產品上張貼圖形警示標籤、禁止菸草公司進行廣告和贊助以及提高菸草產品稅。

到目前為止，撒哈拉以南非洲 46 個國家中有 43 個國家簽署了《菸草控制框架公約》。“非洲國家想要向前邁進，”英國巴斯大學的公共衛生研究員安娜·吉爾摩說。“他們負擔不起吸菸帶來的醫療保健成本和損害，”STOP（一個全球菸草業監督組織）的成員吉爾摩補充道。“他們非常積極，並幫助推動了一項強有力的條約。”

但是，儘管非洲國家參與制定了《菸草控制框架公約》，但在實施其政策方面通常落後。香菸包裝上的圖形警告、餐館和酒吧的禁菸令以及禁止在零售店展示產品——許多高收入國家已經遵循了幾十年的政策——撒哈拉以南非洲只有約三分之一的國家採用了這些政策。

行業壓力

研究人員和活動家認為，非洲國家未能實施更多《菸草控制框架公約》建議的主要原因是菸草業的影響力。

“我認為這與權力失衡有關，”吉爾摩說。她說，在國民生產總值 (GDP) 較小的國家，富裕的行業可能會以在較富裕國家無法做到的方式進行干預和施加影響。“這些公司在低收入和中等收入國家會做出更出格的事情，”她說。

非洲菸草控制聯盟 2021 年的一份報告對撒哈拉以南非洲 14 個國家進行了排名，依據是菸草業對這些國家的影響力有多大、政府與菸草公司的交易透明度如何以及為抵制其進軍而採取了哪些措施。尚比亞被發現受到的干預程度最高，其次是坦尚尼亞、南非和莫三比克。

2018 年，南非宣佈了一項全面的菸草立法，其中包括《菸草控制框架公約》條款，例如要求香菸採用素面包裝、禁止在零售店展示菸草產品以及規範電子煙。該法案尚未獲得透過，吉爾摩及其同事的研究表明，行業努力可能是部分原因。

例如，捲菸生產商日本菸草國際公司發起了一場名為“#HandsOffMyChoices”的活動，反對擬議法案的許多方面，並進行了一項調查，表明南非人對素面包裝的支援很少。南部非洲菸草研究所（一個行業協會）發起了一項“#TakeBackTheTax”活動，反映了行業關於菸草稅收和就業價值的論點。

還有人指責菸草業試圖透過向個人付款來影響政策。2021 年，吉爾摩的研究小組公佈了一份對英美菸草公司 (BAT)（非洲的主要參與者之一）的兩名舉報人提供的檔案的分析報告。該報告聲稱，在 2008 年至 2013 年期間，英美菸草公司以現金、電匯、競選捐款和昂貴禮品的形式向個人支付了總計 601,502 美元。接受者包括蒲隆地、葛摩、盧安達和烏干達的政治家和公務員，當時所有這四個國家都在考慮菸草控制立法。烏干達最終於 2015 年通過了全面的菸草立法；其他三個國家的監管仍然達不到《菸草控制框架公約》的指導方針。

影響也可能是微妙的。菸草公司為公共政策智庫提供資金，例如迦納的 IMANI 政策與教育中心，該中心公開反對菸草控制，甚至反對吸菸與肺癌之間的聯絡。此外，與《菸草控制框架公約》的建議相反，非洲的菸草公司經常參與企業社會責任計劃，例如為低收入學生提供獎學金或向 COVID-19 救濟基金捐款。“在美國和英國，菸草業已被非正常化，”吉爾摩說。“但在非洲，菸草業仍然被認為是可接受的，並投入大量資金來維持這種形象。”

自然 聯絡了包括菲利普·莫里斯國際公司、羅蘭帝國菸草公司和英美菸草公司在內的菸草公司，要求置評。只有英美菸草公司透過電子郵件回覆了關於該行業對非洲《菸草控制框架公約》採納的影響的問題：“我們支援世界衛生組織《菸草控制框架公約》的許多目標。這包括減少未成年人吸菸、加強公眾對吸菸健康風險的既有認識、鼓勵戒菸以及消除菸草製品的非法貿易的措施。我們認為監管應以可靠的證據和廣泛的協商為基礎，尊重合法權利，並旨在減少危害。”

棘手的稅收問題

減少菸草使用最有效的工具之一是透過對菸草產品徵收更高的稅來提高這些產品的價格。世界衛生組織表示，價格上漲 10% 可以使低收入和中等收入國家的吸菸率降低 5%。《菸草控制框架公約》建議的稅率是 75%；全球中位稅率為 60%。但在非洲，中位稅率僅為 34%——是世界上最低的。

菸草公司一直反對增稅。例如，在南非，行業支援的團體在 2020 年成功遊說，將捲菸稅保持不變，為 40%。這些團體的典型論點是，提高菸草產品稅將減少合法銷售並增加非法貿易，最終結果是減少政府收入——從而使眾多與菸草相關的農業和製造業工作面臨風險。

“他們最常用的論點是關於收入，”伊利諾伊大學芝加哥分校公共衛生學院的衛生政策研究員傑夫·德羅普說。他認為，如果稅收增加，收入會下降的擔憂是錯位的。“消費下降了，但收入卻增加了，因為人們繳納了更多稅，”他說。在 20 世紀 90 年代中期，南非政府決定將捲菸稅提高到零售價的 50%。到 2004 年，這種稅收每包增加了 256%，吸菸率從 32% 下降到 24%。與此同時，政府收入增加了 140%。

行業可能也誇大了失業的風險。“菸草業並沒有僱用很多人，”德羅普說。在尚比亞，超過三分之二的人口依靠農業收入，但只有一小部分人種植菸草。戈馬和德羅普共同撰寫的一份 2017 年報告顯示，棉花、茶葉、咖啡和玉米（玉米）是尚比亞最大的出口導向型農產品，2012 年的出口額為 5.89 億美元，佔該國 GDP 的 2.31%。相比之下，菸草僅佔尚比亞 GDP 的 0.4%。約有 10,000 名農民在 59,000 公頃的土地上種植菸草；其他 4 種作物由超過 120 萬農民在約 150 萬公頃的土地上種植。英美菸草公司和羅蘭帝國菸草公司分別於 2018 年和 2019 年在尚比亞開設的捲菸製造廠據報道為當地工人創造了不到 200 個工作崗位。

尚比亞無煙草協會執行董事布倫達·奇廷迪說，該行業誇大了其僱用的員工人數，他們將員工的家庭成員也算作“菸草種植戶”的工人。她說，眾所周知，一些非洲農民也使用童工來降低勞動力成本。

德羅普還認為，任何確實發生的失業都將透過其他部門創造的就業崗位來平衡。“當人們減少在菸草上的支出時，他們會開始更多地消費在醫療保健和教育上，而這些都是勞動密集型部門，”他說。“通常情況下，就業人數會淨增加。”

菸草經濟學是一個位於伊利諾伊大學芝加哥分校的菸草控制智庫，德羅普是其研究人員之一，該智庫研究了包括北馬其頓、巴基斯坦、墨西哥、阿根廷和印度尼西亞在內的幾個低收入和中等收入國家提高稅收的潛在結果。該小組發現，如果菸草銷量下降，這些國家最終至少會實現 небольшое 就業淨增長，因為人們將更多地消費在食品、教育和醫療保健上，從而導致這些部門的就業增長（見 go.nature.com/3yv2cuv）。

執法挑戰

儘管面臨行業壓力，但一些國家還是根據《菸草控制框架公約》的建議通過了立法。例如，肯亞在 2007 年通過了全面的《菸草控制法案》——馬加蒂將這一行動歸因於肯亞允許公民提出立法的憲法。在許多其他非洲國家，立法必須來自政府官員。“權力在這裡並不掌握在少數人手中，”他說。“菸草業無法像在其他地方那樣在這裡施加影響。”

2014 年，塞內加爾也出臺了全面的立法，並於 2017 年開始要求在香菸包裝上使用圖形健康警告。到 2018 年，政府已將菸草稅提高到 65%。

然而，立法只是戰鬥的一部分。儘管塞內加爾有這方面的意願，但它一直在努力實施其無煙場所和警告標籤計劃。它並非孤軍奮戰：在許多非洲國家，即使法律到位，地方當局也缺乏執行法律的意願、人員和資金。“政府正在努力應對預算問題，並關注貧困和飢餓等緊迫問題，因此即使執法人員有決心，他們的資源也很有限，”馬加蒂說。

關於非洲國家在菸草控制方面的支出，沒有太多資料，但一項估計表明，人均支出約為 0.006 美元。因此，要阻止許多人擔心的非洲可能經歷的吸菸人數快速增長，不僅需要一個有決心、受過教育的政府，還需要民間社會的倡導和外部資金。

獅子山於去年 8 月通過了 2022 年《菸草和尼古丁控制法案》。該法案的透過部分歸功於世衛組織在制定法律和提供資料以說明該法案將對該國健康產生的影響方面的投入。與此同時，德羅普正在為 22 個國家的菸草稅收提供諮詢。他與當地大學和智庫合作，提供有關吸菸的教育，並認為這種合作對於幫助非洲大陸戒除煙癮至關重要。“當我們都用同一個調子唱歌時，這真的很有幫助，”他說。“這需要人們從許多不同的傳播者那裡收到相同的訊息。”

戈馬說，在尚比亞，禁止在公共場所吸菸的法律經常被忽視，禁止向 16 歲及以下人群銷售菸草的禁令也是如此。事實上，他經常看到年幼的孩子在賣散裝香菸。廣告限制也沒有得到遵守。“他們將針對兒童的展示品放在糖果和其他兒童食品附近，”奇廷迪說。

“由於菸草使用率仍然很低，每個人都認為這不是問題，”戈馬說。他說，這是被誤導了。“未來才是我們必須擔心的，因為我們正處於上升軌道。如果我們現在不控制年輕人的吸菸率，我們註定會遇到大問題。”

本文是 Nature Outlook：吸菸 的一部分，這是一個由第三方資助製作的編輯獨立增刊。 關於此內容。