對於奧巴馬政府可能面臨的最大和最複雜的政策挑戰——在危險的變化變得不可阻擋之前，最終減緩全球變暖的步伐——新總統正面臨著狄更斯式的悖論。一方面，現在是解決這個問題的最佳時機。民主黨控制的國會渴望採取行動，環保主義者加利福尼亞州參議員芭芭拉·博克瑟和眾議員亨利·韋克斯曼擔任關鍵委員會的負責人。這個問題已經變得非常突出，以至於許多化石燃料公司已經開始認為限制其溫室氣體排放是必然的。他們共同加入了美國氣候行動夥伴關係——一個由通用電氣、杜邦、通用汽車和許多其他主要公司組成的團體——該夥伴關係呼籲制定“總量管制與交易”立法，以限制並逐步降低排放。
然而，現在也是解決全球變暖的最壞時機。經濟衰退使得強有力的氣候保護政策——至少在短期內肯定會提高能源價格——極易受到攻擊。鑑於目前的經濟狀況，全球變暖根本無法登上總統議程的首要位置；理想情況下，儘管如此，在這方面的進展應該遵循一個快速的時間表，一些專家已經將其描述為不可能實現。
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在2009年底，世界各國將在哥本哈根集會，談判一項全球氣候條約，以接替《京都議定書》。如果到那時美國還沒有氣候政策，就很難想象如何說服印度、巴西，特別是中國等發展中國家簽署協議——中國的排放量現在已經超過美國。美國排放二氧化碳的時間更長，數量也更多；其他國家期望美國首先採取行動。
沒有人懷疑奧巴馬政府在這個問題上的決心：總統的內閣和白宮充滿了由科學家和氣候政策專家組成的夢之隊，他們致力於採取強有力的行動（本文通篇都有介紹）。其中最有價值的成員包括哈佛大學的約翰·霍爾德倫（總統的科學顧問）和諾貝爾獎獲得者物理學家朱棣文（能源部長）。總統本人似乎也同樣充滿熱情。正如他在2008年11月所說：“拖延不再是一種選擇。否認不再是可以接受的回應。風險太高；後果太嚴重。” 然而，截至本文撰寫之時，一些尚未解決的政策和戰略問題引發了人們對巴拉克·奧巴馬總統的團隊如何最好地應對這一巨大挑戰的疑問。總統及其關鍵人物在未來幾個月內做出的選擇將決定美國是否能夠成功應對氣候變化，以及是否能夠領導世界在這方面做出同樣的努力。
環保署的任務？
第一個問題涉及新政府將在多大程度上利用現有法律法規來控制溫室氣體排放，而無論國會是否透過新的立法。
2007年年中，美國最高法院在馬薩諸塞州訴環保署案中做出裁決，命令布什政府確定車輛排放的溫室氣體是否對公眾構成危險——這將根據《清潔空氣法》觸發對這些排放的監管控制。這項裁決是對布什政府的強烈譴責，但當時的環保署署長斯蒂芬·約翰遜的回應基本上是推諉，啟動了漫長的公眾評議程式，而不是採取強有力的行動。然而，奧巴馬政府已經表示，它將按照最高法院的要求去做，並普遍推翻約翰遜的一些不受歡迎的先例。
新任環保署署長，前新澤西州環境保護部負責人麗莎·傑克遜的一項關鍵舉措是批准加利福尼亞州的豁免（約翰遜曾拒絕），允許其執行自己嚴格的尾氣排放標準。奧巴馬總統支援該州的豁免請求，並在上任後幾乎立即宣佈環保署將重新考慮該請求。執行加利福尼亞州的標準將具有重要的意義，因為其汽車市場規模龐大，並且許多其他州都渴望效仿。環保署還可以根據最高法院的裁決，釋出所謂的關於溫室氣體排放的危害發現。根據法律，如果這些排放可以“合理預期會危及公眾健康或福利”，該機構必須使用《清潔空氣法》來限制它們。
政策分析師預計環保署至少會做到這一步。但接下來的問題是，政府是否會推進“命令與控制”的監管行動，對車輛、發電廠和其他溫室氣體排放源施加汙染標準。（一些專家正在推薦這條道路，其中包括共和黨政府時期的前環保署署長威廉·魯克爾肖斯和威廉·賴利。）或者，政府是否會暫停並要求國會制定一項新法律，修改《清潔空氣法》，以更好地解決減少全經濟範圍溫室氣體排放的細節？“這就是決定變得真正有趣的地方，”加州大學洛杉磯分校氣候變化解決方案中心執行主任保羅·邦傑說。“誰來領導？”
答案具有重大的戰略意義。透過批准加利福尼亞州的豁免並做出危害發現，奧巴馬環保署將推動各州和聯邦政府越來越接近全面的氣候監管。憲法問責中心主席道格·肯德爾指出，這些舉措可能會“促使”國會採取行動，該中心運營著廣受歡迎的“氣候變暖法”部落格（http://theusconstitution.org/blog.warming）。特別是，如果化石燃料公司看到各州和環保署正在採取行動，這可能會進一步促使他們要求國會進行全面的修復，而不是讓自己容易受到零敲碎打的州際方法或環保署未來各種裁決的影響。
儘管奧巴馬政府不希望篡奪國會的作用並單槍匹馬地解決全球變暖問題，但它可以朝著使一項新法律實際上不可避免的方向邁進一大步——然後概述國會應如何推進的原則。因此，肯德爾指出，如果國會未能採取行動或行動過於緩慢，正在進行的環保署步驟可以作為“後備”。
碳稅還是總量管制與交易？
無論奧巴馬總統是利用現有法律還是呼籲制定新法律——或者兩者兼而有之——他仍然可以幾乎立即啟動全國範圍內的減排。總統的經濟刺激法案和可能的能源立法可以抓住一些人所說的氣候政策中的“低垂果實”：投資於關鍵的可再生能源和能源效率技術，以推動向擺脫化石燃料的轉型。
環保組織還希望從內政部到交通部，每個相關的政府機構都開始在其規劃中納入氣候變化因素。這項授權將有助於重啟氣候變化“適應”程序。布什政府反對研究和提高人們對全球變暖已經改變國家天氣、農業、生態系統、景觀、供水等諸多方式的認識——但在奧巴馬總統領導下，全面評估危險可以重新開始。區域性有針對性的準備措施也可以恢復。
總統向國會提交的第一份預算請求很可能包含許多有助於啟動變革的專案。其中一項請求將是為環保署設立溫室氣體監管能力提供資金。將此類事項寫入政府預算機制進一步促使立法部門採取行動——而國會並不需要太多的推動。眾議院能源和商業委員會主席、眾議員韋克斯曼承諾，在陣亡將士紀念日之前，他的委員會將透過一項氣候法案，其中包括建立一個由環保署設立的總量管制與交易系統以減少排放。
直接對碳排放徵稅是另一種選擇。許多經濟學家堅持認為，由美國國稅局徵收的稅收是最簡單、最有效的策略。著名的支持者包括戈爾、美國宇航局戈達德空間研究所氣候學家詹姆斯·漢森、埃克森美孚執行長雷克斯·蒂勒森以及奧巴馬總統自己的管理和預算辦公室主任彼得·奧爾薩格。然而，稅收確實存在缺點。它沒有對排放設定任何固定限制，而只是假設隨著排放變得更加昂貴，汙染者將減少排放，並最終隨著創新變得具有競爭力而轉向碳密集度較低的技術。
環保組織可能對稅收路線不滿意，他們擔心，除非我們按照科學支援的固定數量逐步減少排放，否則國家正在進行一場不合理的地球賭博。奧巴馬總統本人曾多次呼籲到2050年將美國溫室氣體排放量比1990年水平減少80%，這是一個非常雄心勃勃的目標（儘管包括世界觀察研究所和聯合國政府間氣候變化專門委員會主席拉金德拉·帕喬裡在內的一些人已向奧巴馬總統提出挑戰，要求他推動制定更強有力的近期和長期排放目標）。
奧巴馬總統贊成的總量管制與交易方法將透過每年分配固定數量的可交易排放許可證（或配額）並隨著時間的推移減少其總量，從而以這種設定的數量減少全經濟範圍內的排放。這種框架在名義上避免了“稅收”這種不幸的概念，這在經濟困難時期，或者實際上在美國的任何時候都是令人厭惡的。
然而，僅僅在碳稅和總量管制與交易系統之間做出選擇並不能窮盡可用的政策選擇。總量管制與交易系統的具體設計，大概由環保署管理，將對其最終的有效性和政治可接受性產生重大影響。
奧巴馬總統正式支援一項總量管制與交易法案，其中一項所謂的100%拍賣，這意味著根據該法律建立的所有汙染許可證都將出售，而不是簡單地免費贈送給化石燃料公司。拍賣方法提供了顯著的好處：它創造了一個更純粹的市場，並將帶來驚人的政府收入——官方估計從每年500億美元到最終的3000億美元不等。然後，這些收入可以用於各種公共目的，例如投資於清潔能源技術（奧巴馬總統已經提出建議），甚至向公民直接付款，以幫助他們應對更高的能源成本——湯姆斯灣研究所的彼得·巴恩斯和其他金融分析師倡導的“總量管制與分紅”方法。
儘管如此，化石燃料公司預計會強烈反對任何接近完全拍賣許可證的做法。例如，氣候行動夥伴關係呼籲所謂的祖父條款——至少在最初階段，將很大一部分許可證免費贈送給現有的排放者。事實上，過去認真考慮的氣候法案都避免了完全拍賣。2008年的主要競爭者，《博克瑟-利伯曼-華納氣候安全法案》將在2012年僅拍賣24.5%的許可證，並在2032年將總額增加到58.75%。
然而，自2008年以來，民主黨在參議院和眾議院的多數席位有所增加，政治環境變得更有利於完全拍賣。但很少有政治觀察家認為奧巴馬總統能夠獲得他想要的100%的分配。某種妥協是可能的。“我認為勢頭正在朝著拍賣更多而不是更少的方向發展，”華盛頓特區美國進步中心的 जलवायु 和能源政策專家丹·韋斯評論道。“他們會拍賣全部嗎？那有點勉強。”
在確定拍賣排放許可證和免費贈送許可證之間的比例時，有幾個因素將佔據重要地位。其中之一是歐盟的經驗。歐盟於2005年開始實施的總量管制與交易系統幾乎沒有拍賣許可證——相反，它幾乎完全使用免費贈送。幾年後，我們可以看到效果：能源價格上漲，而汙染公司卻獲得了鉅額意外之財。這種廣為人知的失敗加強了拍賣者的力量，如果拍賣所得的資金被重新投入經濟，那麼可以獲得的令人難以置信的政治紅利也是如此。
回報美國人
關於如何將拍賣收入籌集的資金轉化為政治資本，有很多巧妙的想法。在其理想的形式中，“總量管制與分紅”方法將完全許可證拍賣所得的100%收益以每月支票的形式返還給公民，這對於美國每個人來說，每年可能高達1000美元。美國氣象學會高階政策研究員保羅·希金斯提出了這一主題的一種變體：為納稅人提供“預退稅”，然後定期發放支票以抵消不斷上漲的能源價格——如果公民減少碳足跡，他們可以把其中的一部分錢裝進口袋。“你一開始就對人們說，‘我們需要減少排放，減少對外國石油的依賴。我們將對這些東西收費，我們將把收入拿出來還給人民，而且我們會在提前這樣做，”希金斯說。
另一個想法是透過美國稅法重新分配部分財富，透過按拍賣收入的比例削減稅收，同時可能保留一部分資金用於清潔能源技術的額外投資。這是非營利性氣候政策智庫“清潔空氣-涼爽地球”總裁兼克林頓政府時期國務院氣候問題專家拉夫·波梅蘭斯支援的方法。“你提高了經濟效率，也減少了碳排放，”他解釋說，稱他的方法為“雙重紅利”。
“總量管制與分紅”的支持者反駁說，他們的方法——將一張實實在在的支票交到人們手中——是一種更具政治（和心理）意義的精明方式，可以將整個美國公眾帶入對經濟的這種深刻改造中，並幫助他們感覺自己正在經受能源市場的大變革。
在政策層面和政治層面都能奏效的創造性解決方案至關重要。如果沒有參議院中紀律嚴明、能夠阻止阻撓議事和防止叛變的民主黨多數派，一項成功的氣候法案就必須取悅保守派民主黨人和溫和派共和黨人，他們深切關注任何立法對他們所在州公民錢袋子的影響。
以密蘇里州民主黨參議員克萊爾·麥卡斯基爾為例，她是奧巴馬總統的堅定盟友，但她仍然告誡說，總量管制與交易法案可能是“玩火”。她說，總統明白，“美國人民不會根據醫療保健是否完成或總量管制與交易是否完成來評判他；他們會根據明年這個時候的失業數字是否好看來評判他。”
2008年，麥卡斯基爾參議員是“16人幫”的成員，這是一個由民主黨溫和派組成的團體，他們在理論上支援氣候立法，但呼籲採取措施保護納稅人，例如“成本控制”以避免能源價格衝擊，以及為工薪家庭提供“價格救濟”。密歇根州參議員黛比·斯塔貝諾等代表該國中部煤炭州的民主黨領導人也公開表示，他們贊成比奧巴馬支援的或比博克瑟和韋克斯曼去年倡導的更為溫和的氣候立法。這些相同的擔憂——和立法者——現在可能同樣具有影響力。
安撫這些立法者可能需要某種形式的“總量管制與分紅”方法，並結合新墨西哥州民主黨參議員傑夫·賓加曼推動的“安全閥”。它將使總量管制與交易法案在某種程度上更像碳稅，透過對許可證價格可能上漲的幅度設定上限——從而保護經濟免受過快的過度破壞。奧巴馬總統國家經濟委員會主任勞倫斯·薩默斯支援這種措施。
另一項可能提高立法透過機會的特徵是，根據最新的科學發展，對國家是否需要比先前假設的更快地減少排放進行重新評估。例如，美國宇航局的漢森現在表示，我們必須將大氣二氧化碳濃度長期保持在百萬分之350 (ppm) 以下；鑑於目前已超過百萬分之380，這意味著需要比奧巴馬總統提出的目標更強有力的目標。
在立法中加入這些措施並保持政治上的務實性，可能有助於避免“火車脫軌”，波梅蘭斯擔心，如果總統“提出一些可行的東西，但環保界拒絕它，或者他做環保界想要的事情，但它被拒絕”，就可能發生這種情況。擔心的是“我們可能會過度擴張，永遠無法開始”，從而使國家在2009年底的哥本哈根峰會上沒有什麼可拿出來的。
領導世界走向哥本哈根
靈活性和創造性對於國際談判同樣至關重要，國內氣候法案將成為一張強有力的名片。自1997年《京都議定書》以來，人們已經吸取了很多教訓，《京都議定書》是克林頓政府倡導的，但參議院拒絕批准，理由是發展中國家不會像美國那樣被迫為該條約犧牲自己的經濟增長。為了避免再次犯同樣的錯誤，本屆政府在進行國際談判時，必須以現有的國內政策為指導，而不是再次試圖將國際標準強加於尚未採取行動的國會。
事實上，美國氣象學會的希金斯指出，任何美國法律都可以“部分地以國際反應為條件”。它可以這樣寫，如果美國的盟友也這樣做，美國就會採取更強有力的減緩行動，反之亦然。斯坦福大學法學教授大衛·維克多補充說，政府可能希望甚至在哥本哈根會議之前就與印度和中國等發展中國家進行單獨談判。“從政治上講，”他解釋說，“如果對‘我們的競爭對手在做什麼，中國在做什麼？’這個問題沒有一些答案，你就無法在美國國會透過一項重要的協議。”
正如監管政策必須滲透到氣候變化立法行動中一樣，立法和國際政策也必須重疊。計劃舉行幾次國際會議，以建立在今年12月哥本哈根峰會最後階段的勢頭，因此本屆政府將有能力制定一項與其在國內試圖實現的目標相對應的國際議程。事實上，參加最近一次國際氣候變化會議——2008年底在波蘭波茲南舉行的會議——的外交官們似乎正在焦急地等待奧巴馬政府宣佈其議程，然後才採取任何決定性的步驟。
全世界都在等待美國，這使得在氣候變化方面取得重大進展成為一個更加艱鉅的專案，需要近乎超人的戰略、創造力、靈活性和組織能力。這個目標可能對於本屆政府來說在一年內實現太難了，尤其是在經濟疲軟的束縛下。
已經有一些懷疑論者，包括前克林頓政府能源部官員和多產的氣候博主喬·羅姆，質疑是否可以在哥本哈根峰會之前及時完成任何全面的立法。羅姆反而建議用一年的時間教育美國公眾瞭解需要做些什麼，並與中國達成一項單獨的排放協議。然而，環境和經濟界都對奧巴馬總統的相關內閣成員給予了最高評價，認為他們能夠勝任這項挑戰。正如斯坦福大學的維克多評價奧巴馬環境團隊時所說：“在現實世界中，如果有人能做到，那就是他們。”
注：本文最初的標題是“碳博弈的勝利”。