由於中國的國有能源企業在政策事務中繼續擁有很大的發言權，該國減少溫室氣體排放的目標可能不一定達到北京期望的統計目標。
國家能源局最近釋出了一項計劃，將2015年的煤炭消費量定為39億公噸，這被認為是衡量中國減少對煤炭依賴程度的措施。但能源行業的專家警告說，以國有企業為主導的決策過程可能會阻礙政府的最終目標——擺脫煤炭——因為已公佈的統計資料可能不準確。
國有企業繼承了中國歷史上的社會主義結構，長期以來一直習慣於雙重角色：它們既做生意，又履行政治使命。鑑於能源行業的敏感性，大型私營公司的參與並不常見。
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與此同時，國有能源公司是北京衡量政策方向的標尺。然而，他們傾向於保護自己的公司利益，並在共產黨內擁有廣泛的聯絡，這一事實有時會導致數字不能反映國家真正的市場活動。
“過去，中國是計劃經濟，中國政府幾乎完全依賴國有企業進行統計報告，”華盛頓特區卡內基國際和平研究院高階研究員塗建軍說，他在那裡領導中國能源與氣候專案。
“但現在經濟越來越以市場為導向，而國家統計局卻越來越脫離現實，他們的統計資料也變得越來越成問題，”他補充說。
這對中國中央政府來說是一個挑戰。煤炭行業專家公開承認使用錯誤的煤炭生產統計資料。使用這些資料的原因很簡單：政府主要從國有煤炭生產商那裡收集資料，但不收集蓬勃發展的小型私營煤礦的生產資料。官方資訊與現實之間的差距過去曾導致政策失誤。
“數字遊戲”
塗建軍說：“中國中央政府有必要透過深入細緻的研究和分析工作，鞏固煤炭行業混亂的統計局面。” “否則，煤炭行業的第十二個五年規劃[2011-2015]將再次落入政府不同層級之間玩弄數字遊戲的陷阱。”
2000年，中國國家統計局宣佈，全國煤炭總產量為9.98億公噸。然而，這個數字後來被修改了兩次，正確的數字是13.84億公噸，比最初的數字高出39%。
雖然國有煤炭生產商有自己的官僚地盤要保護，但地方政府還有其他東西要隱瞞。他們有時會掩蓋非法小煤礦的大規模生產，以隱瞞稅收來源的收入。
最終的結果是政策混亂。最初的9.98億公噸的措施向政府發出了煤炭消費量正在下降的訊號，因此政策制定者決定在之後的幾年中停止建設新的燃煤電廠。結果是2004年經濟增長期間全國範圍內的電力短缺。
非營利智庫自然資源保護協會北京辦事處高階顧問楊富強說：“1999年至2000年期間的差異最為嚴重。”他負責該協會的氣候變化和能源專案。他估計，各省漏報的煤炭產量“應該還要多出約2億公噸”。
楊富強補充說，地方政府沒有主動根除一些非法私營小煤礦。“原因是有些地方政府官員投資了這些小煤礦公司，”他說，並補充說，地方政府和小煤礦主的勾結阻礙了北京關閉那些技術落後、運營常常危害環境的煤礦公司的努力。
身兼兩職的領導
除了統計問題外，國有能源企業的老闆在決策過程中也具有影響力。他們可以透過向國家能源局提出政策方向來反擊通常的自上而下的模式。然後按照老闆的建議制定政策細節。
一個例子是，2011年至2015年期間煤炭產量限制在39億公噸，這是在中國煤炭工業協會（包括神華集團、大同煤礦集團和兗州礦業集團等國有煤炭生產商）達成共識後設定的。
在舊體制下，國有公司領導身兼兩職——既是商人，又是政府官員。由於這種錯綜複雜的結構依然存在，國有企業高層老闆有能力將政策從利國利民轉向利於官僚主義。
塗建軍說：“應該指出的是，這些主要國有煤炭公司的許多執行長的政府級別與國家能源局的高階官員相同。” “在這種情況下，管理局如何才能凌駕於政治權力強大的老闆之上，獨立地實施自己的法規呢？”
他補充說：“執行長們在[共產黨]內有自己的政治關係。當他們對管理局提出的建議不滿意時，他們可能會繞過國家能源局，直接與一些更高級別的領導人對話。”
這給中國專門處理能源問題的政府部門國家能源局帶來了一些嚴峻的政策挑戰。
沒有發生的整合
加州大學伯克利分校能源與資源組的博士候選人何剛說：“國家能源局有四個主要部門，包括煤炭、電力、天然氣和可再生能源。” “應該指出的是，煤炭行業正在逐步向市場經濟開放，而電力行業在中國仍然受到高度監管。”他解釋說，這種衝突代表了兩種不同的利益。
在中國最高決策機構國家發展和改革委員會的領導下，能源局於2008年成立，此前，世界最大的溫室氣體排放國中國意識到整合能源安全問題的重要性。然而，中國中央政府內部能源問題的分散管理使得能源局的任務變得十分艱鉅。
何剛說：“[政府內部的]結構性衝突意味著國家能源局很難在不同的部門之間協調。” “目前，國家發展和改革委員會管理投資。科學技術部專注於技術發展。國土資源部負責資源管理。”
他補充說，其他能源型別，如水電和核能，也將涉及水利部和環境保護部。
除了眾多相互衝突的機構外，能源局在決定政策時還缺乏對另一個關鍵要素的控制。它無法影響能源價格，這種情況不可能在一夜之間改變。
塗建軍說：“國家發展和改革委員會就像一個微型的國務院。它非常強大，牢牢掌握著包括能源價格在內的國家定價權。” “如果沒有對定價機制的監管權，國家能源局自然很難提前規劃長遠的政策。”
經 Environment & Energy Publishing, LLC. 許可，轉載自 Climatewire。www.eenews.net, 202-628-6500